杨永华 王宏平

　　综合监督为地方检察机关在实践中所提出的一种与个案监督相对应的新的诉讼监督理念。2009年12月29日高检院印发的《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(以下简称《高检意见》)第四十一条规定:“将个案监督与综合监督相结合，在纠正具体违法行为的同时，对侦查、审判、刑罚执行机关在执法中存在的有关问题提出监督意见。”本文拟结合北京等地的检察工作实践对综合监督的范围、价值、可行性等问题进行初步研究，以有助于综合监督的有效开展。

　　一、综合监督概述

　　综合监督是检察机关在诉讼监督实践中为克服个案监督的弊端，提升诉讼监督的效能所提出的新型监督理念，其核心在于“综合”两字，即对问题的综合和对策的综合。综合监督是指检察机关在诉讼监督工作中，对一定时期内的侦查、审判、执行机关在诉讼活动中存在的普遍性、共同性违法问题或整体诉讼工作中存在的问题提出综合性监督意见的诉讼监督手段。综合监督所针对的共同性或普遍性问题可能通过类案来体现，也可能反映在执法司法机关的整体工作中或某一诉讼环节、阶段中。从监督的线索来源上看，综合监督是规模监督;从监督的角度上看，综合监督是宏观监督;从监督的作用上看，综合监督是政策形成性监督。

　　二、综合监督的价值

　　1.完善了诉讼监督手段体系。现行法律规定的诉讼监督模式是以个案为基础、以诉讼流程的演进为权力界限进行制度设计的。这种个案性的诉讼监督模式具有直接、迅捷、针对性强的特点，有利于具体问题的及时解决，维护诉讼参与人合法权益和个案处理的公正，但也不可避免地存在着局限性，其监督难以对被监督单位的所有活动展开，通常是零散的、偶发的、随机的。综合监督理念及实践改变了个案监督针对单一案件进行单一方式监督的“单对单”的模式，使诉讼监督呈现出“一对多”、“一对整体”等新的监督模式。综合监督弥补了个案监督在整体或宏观层面的缺失，实现了诉讼监督范围多层次、多方面覆盖;监督作用的发挥从此也跳出了就案论案的狭小空间，上升到了执法司法机关整体、全局工作层面。可见，在诉讼监督的运用方式层面，个案监督与综合监督的结合，构成了诉讼监督的完整手段体系。

　　2.有利于形成内外部相结合的整体诉讼监督体系。在个案监督模式中，由于法律规定的不完善及效力保障机制的缺失等多重因素，导致外部监督缺乏约束力和刚性，监督目标的实现往往依赖于被监督单位自身的纠正和调整，外部监督和内部监督之间没有形成稳定、有效的对接。综合监督改变了外部监督与内部监督相互脱节的局面，其揭示问题的严重程度和普遍性以及良好的释法说理功能，可以促使执法司法机关以更加积极的态度来审视来自检察机关的外部监督，打破执法司法机关对外部监督行为的抵触壁垒，有效督促了执法司法机关主动启动内部监督机制纠正诉讼过程中的违法行为。

　　3.实效更优。综合监督是典型的“以理服人”的监督手段，其依靠强大的释法说理力量，消除被监督单位的抵触心理。同时，综合监督揭示违法问题的普遍性和严重性，事关执法司法工作的全局和整体，影响较大，不得不引起这些被监督的执法司法单位的重视。同时，综合监督具有政策引领、机制形成作用，可以引导执法司法机关积极建章立制，进行制度性或机制性整改，对于防止违法问题再次发生，具有重要的制度性预防功能，这实际也起到了监督关口前移的作用，对于提高诉讼监督实效亦具有重要的意义。

　　4.有利于节约司法资源。面对诉讼实践中反复出现的共同性、普遍性问题，在个案监督模式下，检察机关只能逐案、重复性地进行监督。这种重复性的监督在一定程度上占用了较多的司法资源。而综合监督可以有效降低“投入——效果”的“费效比”，实现用较少的司法资源投入，取得同样甚至更好的司法效果。尤其是综合监督的政策形成作用，可以有效地防范执法司法机关的重复性违法行为，极大节约了诉讼资源。

　　三、正在进行的实践探索

　　执法司法机关的一些违法行为如随意延长拘留期限、消极侦查、量刑失衡、审理超限等问题是典型性违法性问题，容易成为诉讼监督的盲区。面对此类问题，传统的个案监督模式存在着难以逾越的弊病，它不能对普遍性、共通性问题作出集中反映。因此，诉讼监督要拓展工作效果，视域就不能窄化在对个别案件违法行为的纠正上，应当在个案公正之外追求更高层面的普遍公正，维护国家法制的统一，这就有必要创新工作思路，综合监督也正是检察机关对此不断探索的产物。

　　在实践中，一些地方检察机关如北京市各级检察院已对综合监督进行了较长时间的实践摸索，并取得了良好的实效。2006年北京市昌平区检察院提出过综合性检察建议《侦查活动中存在问题的分析及建议》，摸索将既有监督方式向综合监督转化。北京市通州区检察院对近年来取保候审犯罪嫌疑人脱保的案件进行调研分析，将问题致函公安机关，促成其开展专项清查，加强工作规范。北京市检察院第二分院在对非法持有毒品犯罪类案件进行调研的基础，与法院会商形成《非法持有毒品罪适用法律座谈会纪要》，有效解决了同类案件执法标准不统一的问题。在各院积极开展的类案监督的基础上，北京市检察院也在探索对某一诉讼领域工作进行综合监督。如北京市检察院对2010年全市检察机关开展刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督的工作情况进行调研，对发现有倾向性的问题和改进工作的建议以座谈会和工作函的形式向相关机关予以通报，市公安局、法院积极研究并予以函复，提出多项完善内部工作措施的意见。

　　北京市检察院在总结各院的实践经验基础上，尝试对综合监督在刑事诉讼中进行制度化设计，在2009年陆续出台的《北京市人民检察院刑事立案监督细则(试行)》、《北京市人民检察院侦查活动监督细则(试行)》、《北京市人民检察院刑事审判监督细则(试行)》等三项实施细则中，规定了对立案活动违法可以进行情况通报、专项报告;对侦查活动违法可以进行情况通报;对审判活动违法可以进行综合通报、专项报告等综合监督方式，进一步明确了综合监督的具体运用方式，增强了综合监督的可操作性。除北京市各级检察机关外，江西省赣州市等地检察机关也开展了类案监督等综合监督方式的探索，取得了一定的成效。可见，在各地检察机关的有效探索下，综合监督不再是司法文件里的飘渺概念，而是在实践中确已发挥作用的工作机制。

　　现阶段，在刑事诉讼监督中实行综合监督的实践探索较为充分，综合监督机制在立法中确立也具有可行性。笔者赞同一些专家的建议:应当依托刑事诉讼法的框架，对刑事诉讼法第八条进行修改，补充规定人民检察院对诉讼违法行为可以提出纠正意见，进行综合通报，然后高检院再以司法解释形式加以完善，使之成为诉讼监督工作的一般手段。

　　(作者单位:北京市大兴区人民检察院)