■ 深圳报业集团驻沪记者 朱文蔚 卢羽华 匡彧

　　2011年6月8日，位于上海核心城区的黄浦、卢湾两区宣布合并。

　　这已是10余年来上海行政区域规划的第三次大调整：在此之前的2000年、2009年，该市的南市区、南汇区分别并入黄浦区、浦东新区。

　　“十年三并”的背后，是上海以“功能集聚”实现产业转型、城市发展的务实策略。

　　强弱联合激“地利”

　　参观过2010年上海世博会的游客，应该对矗立在黄浦江边的“世界最大温度计”记忆犹新。这根温度计，正是由原南市发电厂的厂房烟囱改建而来——2000年7月，南市区并入黄浦区，这也是上海近年并区风潮的起始。

　　第一次并区，更多地着眼于“扩地”。

　　上海开埠于南市，兴于黄浦。南市区是一个老城厢为主的城区，与黄浦区共享黄浦江西岸——举世闻名的外滩，就由两区“割据”。

　　黄浦江作为上海最重要的水路交通走廊，解放后伴随社会工业发展，沿江两岸遍布了各类钢铁、船舶、纺织等制造业工厂。但随着经济发展和上海城市功能的转变，黄浦江两岸的工厂已不适合存在于这块黄金宝地。

　　“你能想象登上东方明珠塔的游客，看到的却是‘突突’冒着烟的烟囱吗？”上海市城市规划设计研究院高级规划师赵万良说。

　　因为外滩的街道、建筑格局不能擅自变动改造，土地资源“卡脖子”，缺少停车位，沿江楼宇很难利用，高档次的机构均不愿意入驻。黄浦区最大的财富外滩，几为发展包袱。

　　要发展就必须合并居民生活条件和商业经济发展都大大落后于周边区的南市——“弱区”南市区当时有大量旧区可供改造。“外滩本身有潜力，把南市区一并，外滩以南的沿江岸线就活了。”赵万良说。

　　与黄浦区合并后，南市区所在区域的存量土地资产一下子擦亮了外滩这条上海“金项链”。

　　南市区区域里，逐渐形成了南外滩、豫园商业区和现代化居住社区共存的“老城厢、新生活”格局，与人民广场、南京东路、外滩为核心的黄浦区“珠联璧合”。而南市区大量的动迁项目，推动了黄浦区的“腾笼换鸟”，为黄浦区形成商业、金融核心区提供了土地资源保障。

　　2009年浦东、南汇合并，同样采取了“强弱联合”的模式。合并时，南汇比浦东还要大100多平方公里，存有规划产业用地187平方公里，居上海各城区之首。

　　但南汇区的区域生产总值却仅为浦东的1／6。

　　“强弱合并的意义，就是做大做强。浦东获得了更多的土地资源，外延式发展的动力进一步增强；而南汇也借此加快了城市化进程，区域价值进一步提升。”中国城市规划设计院城市与区域规划设计所副所长张险峰说。

　　“尤其是原属南汇的洋山保税港，与原属浦东的外高桥保税区、浦东空港等连成一体，上海国际航运中心建设直接从中受益。”

　　强强携手减内耗

　　2011年初，黄浦、卢湾两区合并成新黄浦区的消息一出，立即引发热议。

　　与前两次的强弱联合不同，此次并区是典型的强强携手：无论历史传承、地域知名度，还是商业规模、经济总量，两区都在伯仲之间。

　　但行政区划的藩篱，无可避免地引发两强之间的同质竞争。

　　比如，南京东路和淮海中路堪称上海商业街的“双子星座”。前者簇拥百年老字号，后者飘逸浓郁异国风。但一个归黄浦区管，一个隶属卢湾区。同质竞争让彼此很受伤。

　　有数据显示，合并之前，淮海中路商铺的置换率为18个月，除去开业装修，这些店铺的平均寿命只有一年。

　　就是淮海路自身，延绵一体的淮海中路、淮海东路也分属两区管辖，整条路无法协同发展，淮海中路比之于淮海东路，令人有霄壤之叹。

　　同为上海的中心区，黄浦、卢湾两区的同质竞争并不仅仅限于零售商业，金融服务、文化动漫、软件、国际商务、外包服务等领域，都是两区发展重点。

　　“挤”在一起，只能导致资源配置与利用的“效能递减”。

　　针对这一现象，国家发改委国土开发和地区经济研究所副所长肖金成指出，由于当前政府在经济发展中的主导作用仍较强，行政壁垒的存在导致很多资源不能实现优化配置。而“并区”之后，在统筹规划管理下，可以减少协调成本。

　　这正是上海强力推进黄浦、卢湾两区合并的重心所在。“地利”之图退出幕后，功能谋划走上前台。

　　“推进以陆家嘴——外滩为核心，涵盖北外滩、南外滩在内的中央商务区（ＣＢＤ）发展，发挥南京路、淮海路、环人民广场等高端商务商业功能，增强大都市繁荣繁华魅力”，是上海“十二五”期间“优化中心城功能”的一个重要工作。其中所提及的重点商业区，现在就“一统”在黄浦和卢湾合并后的新黄浦区。

　　功能集聚促中心

　　两区合并的意义，当然不仅仅是减少内耗。

　　“一些大城市、特大城市在发展过程中，城市体系、产业结构都发生了很大变化，与之相对应，城市区划也需要随之调整。”区域经济专家、上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜说。

　　浦西“心脏”地带两区的合并，将催生出一个世界级的中央商务区，与浦江对岸的“大浦东”形成良性互动，对上海国际金融中心建设有深远意义。

　　事实上，近代上海开埠以来，黄浦区也一直是上海的商务和金融中心。随着浦东开放开发，上海金融业向浦东新区倾斜，但黄浦区金融业基础依然雄厚。

　　数据显示，至2010年，浦东拥有649家金融机构。而黄浦区也拥有各类金融业机构366家，当年实现金融业增加值257．75亿元。同为中心城区的卢湾区，金融业也有相当基础。

　　也因此，在上海“四个中心”建设获得国家批准之后，上海的金融业发展规划中将国际金融中心建设布局为“一城一带”。“城”指浦东的陆家嘴，“带”则是新黄浦区统一管辖的外滩金融集聚带。

　　新黄浦区区长周伟表示，两区合并之后，未来黄浦将打造“新金融高地”，更加突出“一带”的核心地位，充分发挥上海清算所、黄金交易所等功能性机构的溢出效应，着力发展股权投资、风险投资、融资租赁等新型业态，积极打造资产管理中心、资本运作中心和金融专业服务中心，成为新型金融机构高度集聚、各类金融业态繁荣发展的产业高地。

　　并区后，新黄浦区将在南外滩一带兴建100万平方米、为新金融机构量身打造的里弄型办公楼，每年引进至少50家以ＰＥ、ＶＣ为代表的新金融机构。

　　“此次两区合并，体现了上海作为特大型城市的发展思路之变，通过资源整合和重新定位，不仅实现了两区资源优势互补，也拓展了中心城区的功能，更有望培育新的经济增长点，有助于上海新一轮的城市大发展。”郁鸿胜说。

　　肖金成亦指出，不同于以往两次，黄浦、卢湾合并属于“强强联合”。由于两区发展比较成熟，合并后可供开发的土地并不多，下一步将更注重挖掘内涵，把管理做精做细，实现由“建设型政府”向“服务型政府”的有效转型。