程振楠 沈义

　　2011年12月28日，重庆市检察院召开人民监督员换届选任大会，175位公民成为人民监督员。本报记者沈义摄

　　刘锦兴是广州市花都区人大常委会新华街道工作委员会的一名工作人员，每个季度末，他都会走进花都区检察院参加“工作例会”，听取该院的工作通报，了解近期的检察工作和动态，而该院处理的一些职务犯罪案件，也会邀请他来监督。他是花都区检察院的人民监督员。

　　人民监督员是中国司法改革的创新之举，概而言之，就是邀请人民群众代表对检察机关进行监督。检察机关的宪法定位是法律监督机关，但是谁来监督监督者?为了回应这一关切，最高人民检察院推出了人民监督员等加强外部监督的制度。

　　由于没有现成的模式和经验可供参考，最高人民检察院带领各地检察机关充分发挥创新智慧，开始了“摸着石头过河”的探索。

　　主动打开“一扇窗”

　　2003年8月，高检院主动向社会打开了一扇窗口——部署开展人民监督员制度试点工作。高检院正式下发《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》，并决定在天津、四川、河北、内蒙古等10地检察机关开展试点。

　　人民监督员制度设立的初衷是通过选任的公民有序参与的方式，重点强化对查办职务犯罪等工作的监督，在切实提高执法水平和办案质量的同时，有效促进检察队伍建设。这一制度被载入《2004年中国人权事业的进展》白皮书。

　　林万平案是福建省厦门市检察院试点人民监督员制度后监督的一起受贿拟作不起诉处理案。

　　林万平系厦门市园林建筑工程公司原总经理。2002年，厦门市开元区检察院将林万平涉嫌贪污、受贿案移送厦门市检察院审查。

　　2003年8月，开元区检察院将林万平涉嫌受贿7.5万元案提起公诉。但庭审中，几名证人全部推翻原来的证词。开元区检察院申请延期审理，并对翻证内容向部分证人作进一步询问。同年11月初，该案从法院撤回起诉后，厦门市检察院对该案拟作不起诉处理，并按程序提交人民监督员审查监督。

　　5名人民监督员以3比2的多数意见认为拟作不起诉的意见不当，建议检察机关在补充证据后提起公诉。

　　时任厦门市检察院检察长的林永星对人民监督员的表决意见和公诉部门的审查意见进行认真审查后，同意人民监督员的表决意见，立即提请检察委员会讨论，研究决定从市检察院抽调人员组成办案组对该案进行补充侦查。

　　随着侦查的深入，人民监督员质疑的问题一一得到求证，引起林万平案一波三折的个中缘由也浮出水面。检察人员收集到了林万平挪用公款和收受一笔3万元钱款的新证据，查实了林万平家属曾劝说证人出庭作证时翻证的事实，还发现一名检察干警曾把案情透露给林万平的辩护律师，并从中收受贿赂的重要线索。

　　2004年6月，法院重新受理并开庭审理被告人林万平涉嫌挪用公款、受贿案。而收受贿赂的检察干警也受到相应的处罚。

　　这起案件的处理过程，充分体现了人民监督员制度的实体监督效能。

　　在总结经验的基础上，2004年7月5日，修订后的最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》出台。同年10月，高检院决定在全国检察机关开展人民监督员制度的试点。而后，人民监督员制度逐年深化，高检院又陆续制定下发了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》等文件，人民监督员监督范围进一步明确和拓宽。

　　在实践中探索，在探索中创新。各地检察机关在试点工作中，不断发现问题，并创造性地解决问题，为人民监督员制度的不断完善贡献力量。

　　人民监督员最初由本级检察院选任，这种方法利于操作，而且本地检察机关熟悉选任的人民监督员情况，便于协调本职工作与监督工作之间的时间分配。然而，随着试点工作的深入推进，这种选任方式暴露出一些弊端，“自己选人监督自己”，监督力度和监督效果势必会受到影响。

　　为改变此种状况，2008年11月，重庆市检察院推出新举措，市院统一公开选任人民监督员:该院对选任的人民监督员建立数据库，并按人民监督员工作地或居住地所属分院辖区分为5个子库。市院在库中抽选人民监督员监督本院及分院查办的职务犯罪案件;分院在各自子库中抽选人民监督员监督辖区基层院查办的职务犯罪案件。

　　重庆的试点为改进人民监督员的选任方式打开了一种可行的思路。

　　根据权威统计数据，截至2010年9月，全国共有3137个检察院开展了人民监督员试点工作，占各级检察院总数的86.5%。各级试点检察院先后选任人民监督员3万多人次，其中，工人、农民、军人、企业职员和少数民族公民、妇女等各占一定比例，具有充分的广泛性、代表性和民主性。

　　人民监督员制度入法呼声高

　　2010年10月22日，重庆市检察院开通了“人民监督之窗网”，人民监督员可以在家跟踪检察机关查案进度，市民也可以直接登录网站，向人民监督员反映对检察机关工作的意见。打开网站的人民监督员信箱一栏，每位人民监督员的姓名一一列出，点击他们的姓名，就能直接给他们写信。通过网络，人民监督员、百姓与检察机关之间的互动更为直接，监督也更为方便了。

　　同样是在这一年的10月，高检院报经中央批准，在全国检察机关全面实行人民监督员制度。10月28日，高检院召开电视电话会议，对检察机关全面推行人民监督员制度进行了周密部署，并下发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。以此为标志，人民监督员工作进入全面发展的新阶段。

　　上述规定在人民监督员监督范围上作出调整，由原来的“三类案件”、“五种情形”调整为“七种案件或情形”，并将检察机关查办职务犯罪案件具有终局性权力的其他内容纳入到人民监督员监督的范围之内。

　　为确保人民监督员制度取得实效，更好发挥制度效能，各级检察机关把人民监督员工作机构建设摆在重要位置。以山东省为例，山东省检察院人民监督员办公室于2011年初经省编委批准，实现列编单设，并配备了8名工作人员。省内各市级院也积极落实省院要求，加大与有关职能部门联系沟通力度，2011年以来已有淄博、枣庄、东营等12个市级院实现人民监督员办公室列编单设。目前，全国检察机关部分省级院人民监督机构单列。大多数省级院、地市级院和一些有条件的基层院成立了人民监督员办公室，暂未成立专门机构的基层院，也都确定专门人员负责此项工作。

　　人民监督员制度的全面推行，标志着人民监督员制度正式成为中国特色社会主义检察制度的重要组成内容。人民监督员制度同职务犯罪案件审查逮捕上提一级、撤案不起诉报批、讯问犯罪嫌疑人同步录音录像等制度一起，构筑了查办职务犯罪工作内外部监督机制的制度体系。

　　在监督职务犯罪案件的同时，各地检察机关还积极拓宽人民监督员了解检察、监督其他检察工作的渠道，如邀请人民监督员参加、列席有关检察工作会议，评议监督案件庭审，参加案件回访，参与执法检查、案件公开审查听证、专题调研等活动，拓展知情渠道，促进参与深度，充分发挥人民监督员对检察工作的监督作用。

　　与此同时，各地检察机关积极开展人民监督员制度理论研讨活动。北京市昌平区检察院联合高校和有关部门，举办人民监督员制度和检察机关接受外部监督研讨会，邀请专家学者和检察实务工作者就人民监督员制度在促进司法民主、保障检察权依法公正行使等方面的作用深入探讨，并呼吁加快人民监督员制度立法，破解推行人民监督员制度遇到的理论难题，推动制度法制化。

　　人民监督员制度是高检院按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，为加强对查办职务犯罪工作的监督，提高执法水平和办案质量，报经中央同意试行的一项重要改革。经过多年试点实践证明，对加强人民群众对检察工作的监督，规范执法行为具有重要意义。

　　人民监督员这一创新性的制度经历了9年的发展，积累了丰富的经验，监督范围不断调整，监督程序逐步规范，监督效果充分显现，得到各级党委、人大和社会各界的充分肯定。每年的全国“两会”上都有为数不少的人大代表和政协委员提出人民监督员制度立法的提案和议案。

　　进一步发挥特约检察员作用，倾听更多声音

　　上海市检察院的一名特约检察员利用检察机关组织的调研、参观等活动，深入了解检察工作及队伍建设方面的情况，并利用担任东方电视台法制栏目主持人的身份，在其策划、编导的《法与情》、《东方直播》和《东方热点》等栏目中，播放反映检察工作和检察干警精神风貌的电视专题片，宣传检察机关及检察工作，扩大检察机关的社会影响。

　　为完善人民参与监督司法制度的要求，加强制度建设，充分发挥党外人士参与司法工作和民主监督的作用。2009年高检院出台了《最高人民检察院关于特约检察员工作的几项具体规定》和《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》，全国检察机关开展了特约检察员工作，积极答复党外人士的意见建议，通过召开会议、开展联合调研等方式接受民主监督。

　　党外人士运用自身优势对检察机关进行监督，在调研和交流中加深对检察机关的了解和理解，架起百姓与检察机关沟通联系的桥梁，这正是特约检察员的优势所在。

　　为使特约检察员能够及时了解检察机关一个时期的重要工作部署和重大工作举措，各地检察机关通过定期或不定期召开座谈会和情况通报会，切实保障特约检察员的知情权和监督权，一些地方还根据一些实际情况组织特约检察员参与专项执法检查，不断提高特约检察员参与检察工作的广度和深度。充分听取特约检察员对检察工作的意见和建议。对于特约检察员提出的意见和建议及时归纳整理，并组织落实。

　　高检院为充分发挥特约检察员的专业特长，坚持就重大工作和重要问题广泛征询他们的意见，集思广益，有效增强决策的科学化和民主化。在检察官法、人民检察院组织法、刑事诉讼法的起草和修改过程中，高检院曾多次征求特约检察员意见，并将其合理化建议吸收纳入有关法律的建议案中。铁路运输检察厅在办理铁道部原副部长张辛泰受贿案时，曾邀请3名特约检察员共同研究讨论案件，并充分听取他们的意见和建议。

　　从1990年特约检察员制度创立起，20多年的实践充分证明:实行特约检察员制度，有利于检察机关广泛听取社会各方面的意见、建议，使检察工作更好地体现人民群众的愿望，符合人民群众的要求;有利于增强执法透明度，更好地接受社会各方面的监督，保障严格公正文明执法;有利于推动检察机关的廉政建设和纪律作风建设，提高检察队伍的整体素质和执法水平。

　　2011年12月19日，39名续聘和新聘特约检察员从最高人民检察院检察长曹建明手中接过聘书，成为高检院第六届特约检察员。这一仪式传递着一个积极而明确的信号:检察机关愿意接受人民群众的监督，正在为此不断努力……