金永明

　　上海社科院法学所

　　海洋法研究中心主任

　　从最近两岸关系的发展进程和两岸针对海洋问题立场基本相同的境况来看，两岸实施海洋问题合作的时机已经到来。

　　南海问题中的领土争议问题的历史和现状，极其复杂，解决难度极大，一般很难一次性最终解决，所以可采用分步骤的方法逐步解决。对于中国与东盟某些国家之间的南海领土争议问题，拟可采取以下步骤。

　　首先，实施低层面（或低敏感）领域的合作。

　　中国与他国存在解决或延缓南海问题争议的先例。例如，于2004年6月30日生效的《中越北部湾划界协议》；中国、菲律宾和越南于2005年3月14日签署的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》；中国与东盟就推进落实《南海各方行为宣言》及后续行动进程，包括落实《南海各方行为宣言》指针达成共识（2011年7月20日），力争在南海防灾减灾、海洋搜救、海洋科研等方面予以合作；2011年10月11日，中越签署的《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》等，这些均为维护南海稳定、增进互信和推进合作，为有关当事国最终和平解决争议创造了良好条件和氛围，值得坚持和推进实施。

　　换言之，在最终解决南海领土争议问题前，为预防事态的进一步恶化，在区域（中国与东盟）缔结低层面领域（例如，海洋环保，海洋科学研究，海上航行和交通安全，搜寻与救助，打击跨国犯罪包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私）的工作协议或合作协议，则是一个延缓争议升级的有效方法与途径。这不仅符合《南海各方行为宣言》第6款宣言的原则，也符合《公约》第123条关于在半闭海沿岸国应就非生物资源以外领域开展合作的原则与要求。当前的重要任务之一为，各国应依据达成的上述指针努力推进各领域的合作进程。

　　尽管《南海各方行为宣言》、《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》内容没有涉及渔业合作领域，但为切实保护渔民捕鱼权问题，减少冲突和抓扣事件的发生，相关国家之间就渔业问题合作是一个很重要的方面，所以，对此需要有共同的意愿和共识，并为实施渔业合作而努力。当相关方就渔业问题合作协商谈判时，可以预见，争议的焦点将集中于渔业合作区域的界定和执法管辖权冲突如何处理的问题。渔业合作的区域范围难以确定，相应的，捕鱼事件的管辖权就无法确定。而为减少南海捕鱼事件及冲突事故发生，应相关方特别努力构筑海上信息通报与事故处理制度，并主要遵守船旗国管辖原则，为此，相关方对渔业合作问题展开研讨，就显得尤为重要和迫切，在条件成熟时，也可考虑联合巡航执法管理模式与制度。

　　其次，待低层面领域的合作深化，互信增强后，应尽快制定具有拘束力的行为准则。

　　鉴于《南海各方行为宣言》存在一些缺陷，包括无法判定和处罚使南海争议复杂化、扩大化及影响南海稳定的行为和行动，所以，制定诸如“南海各方行为准则”那样的具有法律拘束力的文件就显得尤为重要。尽管2004年12月设立了中国与东盟联合工作组，自2005年8月至2010年12月已举行了六次会议，但未能就制定具有法律拘束力的文件达成一致。为此，各方应继续就制定南海各方行为准则进行协商，并为协商一致而努力，这是符合区域制度的原则和要求的。因为，《南海各方行为宣言》第10款规定，有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力。

　　中国政府对在条件成熟时讨论制订“南海各方行为准则”持开放的态度，并认为当前的重要任务为应启动南海低层面领域的务实合作，待合作深化、互信增强后，再拟订南海各方行为准则较妥。应该说，采取这样的步骤是比较合理的，因为如果在各方间未达成足够的互信和共识，要想制定具有法律拘束力的文件是比较困难的。可以预见，在制定南海各方行为准则时遇到的难题之一为：如何处理他国已抢占或非法控制的原属于我国的岛礁行为及资源开发活动的法律属性，即这些行为或活动是无效，冻结，还是其他，对此各方会产生严重的对立和分歧。

　　第三，力图最终解决领土争议问题，抑或实施共同开发制度。

　　应该说，利用和平方法通过缔结最终协议，是解决南海领土争议问题的最好方法，但由于南海领土争议问题涉及多方，牵涉领域和因素众多，包括历史、地理、国际关系和国际法等，也无法排除域外大国的干涉，又关联民族情绪和感情，一般各方无法作出妥协和让步，所以极难解决和平衡，为此，应坚持“搁置争议、共同开发”的原则，切实实施共同开发制度，包括设立诸如能源共同体那样的机构，实施共同开发，以共享资源。

　　最后，应该指出的是，南海领土争议问题的解决需要得到台湾地区的支持，实施两岸海洋问题合作特别紧要。从最近两岸关系的发展进程和两岸针对海洋问题立场基本相同的境况来看，两岸实施海洋问题合作的时机已经到来，具体可授权两会缔结海洋问题合作框架协议，特别应先在低层面领域推进实施，待条件成熟和合作深化后，再予以提升，坚持先易后难、循序渐进的原则。

　　南海问题争议是一个十分复杂的问题，仍会不断地显现，南海问题的解决考验中国人民的外交政策和法律举措，但需坚持利用和平方法合理解决争议的原则。避免南海问题争议恶化和升级，我国应采取综合性的政策和措施予以处理，包括制定国家海洋发展战略，制定和完善海洋法制，特别应完善组织机构（例如，设立国家海洋事务委员会）和海洋法制，以提升解决海洋问题的效率和能力，此外，为捍卫国家主权和领土完整，发展军事力量也十分必要。