解读党内法规建设

　　善治而善法，一个有强大生命力的政党，自当努力找到不断促进自身健康发展道路的法规，制度的记忆将会跨代传递

　　文/《瞭望》新闻周刊记者袁元

　　“制度是根本大计，既能管事也能管人，既能管现在也能管未来，我们最稳定、最有把握的就是制度。”针对党内法规制度建设的最新部署，资深党史专家、中央党校教授叶笃初认为，回眸中国共产党91年奋斗历程，自党诞生之日起，党内法规亦由简而繁、从低到高，适应战争、建立新中国和社会主义现代化建设的不同环境及使命，不断获得丰富与发展。

　　“一个政党的内部规约与社会公众乃至整个国家命运前途，紧相联系，休戚与共，这在世界政党历史与现实的大视野里，中国共产党的经验和理论应属一个罕有特例”，叶笃初说。

　　本刊记者了解到，中央将明确要求维护党内法规制度体系的统一性和权威性，载明党内法规制定原则及法规层位，依序实行以党章为核心的党内法规七位制度，形成高、中、低配套的党内法规制度体系，这正是中国共产党积数十年经验的独特创造，具有重大而深远的意义。

　　党内法规构架已显

　　“对于我们这个超过8000万党员、300余万个基层组织和众多中、高层级组织而言，没有一整套以党章为基础的党内具体法规并构成科学完整的系列不可想象”。叶笃初认为，党内法规建设是系统工程，历史经验证明，党所处在的历史环境、使命和党的自身状况，是党的法规发展的决定性条件。

　　发轫于上世纪80年代的党内法规建设，除经济社会变革深刻动因之外，其重要推动力主要有二:一是正确理论指导，二是积极法规实践。

　　叶笃初分析，以邓小平为核心的第二代中央领导集体在改革开放之初，率先垂范，取得了一系列重要成果。邓小平在重视实现党的思想政治路线转变的同时，鲜明指出党内法规建设道路，把党和国家领导制度改革，包括干部制度、群众监督以及纪律检查放在关键地位。他强调党法是国法的保障，并提出了包括进行党的领导制度改革、完善党规党法、实现党内生活民主化制度化，以依靠党的法制来治理党、建设党的全新观念和整体思想，这极大充实和丰富了中国共产党的党的建设理论，尤其是在党内法规制度建设方面的新观念新思维，对于党内生活产生重大影响。

　　而积极的法规实践则集中体现为十二大党章的诞生，随后《党内法规制定程序暂行条例》以及其他若干法规制度方面文件亦随之形成。

　　在这一过程中，中国共产党对内部法规制度的认知和践行，逐渐更加趋于本质性、规律性、科学性的层面，自觉地把法规制度化为党开拓前进的动力。叶笃初认为，进入新世纪新阶段，党内法规建设任务日益步入前瞻性、科学化的轨道。预防提前，惩治延伸;力争主动，有备无患，党内法规从立法、执法、守法、护法等各个环节都有划阶段的提升。

　　党的十六大重申治国必先治党，治党务必从严，强调把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。此后，《党内监督条例(试行)》《党员权利保障条例》先后颁布施行。

　　十七大首次对新时期党的建设作出了新的布局，提出了思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设的“五大建设”，再次重申制度建设的重要性。同时，十七大部分修改通过的党章中首次明文宣告“实行党务公开”，还载明了党的各级代表大会代表实行任期制，中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督。由此，在党内生活中影响深远的四大规制正式启动，即公开制、任期制、巡视制和报告工作制。

　　自十七大至今的几年中，由这四大规制延伸出了一批具体规章或指导意见，其中影响较大的如，党的基层组织实行党务公开;《中国共产党巡视工作条例(试行)》《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》;地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询的办法，等等。

　　十七届四中全会再次以很高的尺度和很高的分量，强调制度创新，建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化，发展党内民主，保障党的团结统一，增强党的创造活力。

　　“新世纪以来的党内法规建设着重于抓根基、抓布局、抓思想保证”，叶笃初认为其特点可概括为三:

　　一是，重申党章最高权威地位。党章作为党的根本大法，其重要意义在于由此而繁衍、派生出许多部门法、单项法或具体法，从而形成了党内法规制度系列。2006年7月，十六届中纪委第六次全会再次重申党章权威地位，其意义非凡。

　　二是，再塑党内法规构架格局。十一届三中全会以来，依照党章是根本、民主集中制是核心的思路，至今党内法规构架格局已庄严呈现，即:一部党章、两大准则、十六项条例，以及数达350个以上的规则、规定、办法、细则等，完整展现了现阶段党内法规建设的宏阔规模及成熟水平。

　　叶笃初具体介绍，十一届三中全会之后，曾有《关于党内政治生活的若干准则》发布;在改革开放和建立社会主义市场经济的新条件下，又制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。这两个《准则》，一个事关党的政治生活方面，一个事关执政党的各级干部乃至普通党员从政、从业、从事一切同人民群众利益相关的社会事务及公益活动，都属“以法令相约束”的正式文件，是位列紧随党章之后的高层位的具体法规，再次之者即是条例、规则、规定、办法、细则等，共有七阶法规层位。

　　三是，不断深化党性教育，为党规的有效施行提供思想保证。在完善党内监督法规制度的同时，加强党员干部党性修养，筑牢拒腐防变思想的道德防线。

　　“总括来说，一要把党章抓好，二在‘核心’上使力，即按民主集中制的核心要求，既做足民主的文章，又做足集中的文章，两类法规不可偏废。同时，思想教育和法规建设并重，互相促进。这就是在邓小平之后法规制度实践创新的新经验、新成果。”叶笃初如是说。

　　保持党的先进性和纯洁性的利器

　　2012年伊始，十七届中央纪委第七次全会，提出深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，强调最根本的是要加强党的自身建设，始终保持党的先进性和纯洁性。

　　“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事。”叶笃初认为，党内法规是党的先进性和纯洁性的重要保障，尤其是对队伍纯洁和清正廉洁具有刚性约束之力，这是任何其他举措所难以代替的。

　　从邓小平将党内法规制度建设提到了前所未有的认识高度，使执政党摆脱了“靠搞政治运动”的窠臼;到一系列单项法规和具体法规制度陆续出台;再到新一届中央适时提出“制度效用”概念，强调制度的效用取决于制度执行力，事实上构筑起维护党的先进性和纯洁性，抵御形形色色风险的牢固防线。

　　“对于诞生九十余年、执政六十余年的大党来说，为党立法，重于泰山，本是题中应有之义。”叶笃初说，保障党的纯洁性的最重要的法规是出自党章总纲及党员标准、义务条文以及有关干部条文规定;其次是党内政治生活若干准则和党员领导干部廉洁从政准则、干部个人重大事项报告等等;再次是党内纪律处分条例及相关细则、办法等等，其中包括有关停止领导职务和涉及党籍处分，如开除党籍、留党察看、劝其退党或除名等惩治性具体规定。

　　“所有这些都是事关先进性、纯洁性的重要规章。也可说是硬约束，而不是软约束。”叶笃初提醒说，执政党素有保持先进性和纯洁性的优良传统，但同时需要警惕有的党员干部产生轻视纪律、忽视法规的倾向，甚至有少数人把党章、政治生活准则，廉洁从政准则视为纸上的“无用手段”，罔置国法党纪于不顾，这是绝不能容许的。当前，尤须坚守共产党人的精神家园，同时毫不松懈地维护党章、党内法规的保障作用，将把党内法规落到实处，做到党德意识和党纪意识并重。

　　从善治到敬法

　　从多年党内法规的执行实践来看，两类问题易于发生:一是法规滞后于党情、国情、世情的变化，二是已有法规在执行过程中发生曲解误读、变形走样。

　　“法规的活力体现在制定、实施、修订、监督四个环节”，叶笃初说，制定得好的法规才能在实施中发挥规范作用，而维护和监督党内法规的执行，也是保持其生命力的重要条件。

　　从90余年的经验来看，把党内法规制定好、执行好，首先，需自觉把党内法规建设置于党的事业全局和自身建设全局。现阶段，党内法规建设要服务于党的执政能力建设和先进性建设，解决好两大历史性课题:提高党的执政能力和领导水平，提高拒腐防变和抵御风险能力。

　　其次，需自觉把党内法规同中国特色社会主义法律体系紧相衔接，形成互补互动关系。党内法规建设应既是国家法律体系发展的动力，又是国家法律体系发展的保证。

　　第三，自觉把党内法规建设同党情、国情、民情相结合。不掩饰或忌讳党内存在这样或那样的问题，敢于直面包括贪污腐败等直接关系群众利益的问题，采取切实有力的措施。

　　其四，应自觉把党内法规建设作为党的建设的一个不可或缺的部分，贯穿于思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设之中。发挥法规所特有的支撑及稳定与保障作用，不但筑牢坚固的思想防线，而且形成强有力的法规壁垒。对于党章和党内各项具体法规，应持高度严肃态度，其合法性、正当性不可侵犯。任何明知故犯、蔑视和违反党规党法的言行都要受到批评并展开坚决的斗争。

　　此外，叶笃初认为，党内法规建设具有基础性、稳定性、严密性，其制定需坚持科学规律。简单化不可取，繁琐化也不可取。重视调查研究，从实际出发，有经验依据，真正做到党内法规建设管用、有效。

　　同时，党内法规建设也要着力创新，借鉴包括历史和现实的、本国和外国的，以及包括现代技术在内的有益养分，同时面向世界，如同国际反腐公约的接轨、党政重要官员犯罪逃匿，如何依法引渡等。这也是一个紧跟时代的大党所必需的。

　　“法规建设非一蹴而就，应看到其长期性、阶段性。一法立、一弊生，法规的效力也有其历史记忆和现实记忆，需根据实际情况不断完善修改，永无休止符。而评价其是否真正管用、有效，最终都应以实践、历史和人民的满意度为标准。”叶笃初最后这样说。