“结构性减税”应转向“全面减税”

　　杨志勇

　　2008年开始实施的“结构性减税”，在笔者看来，应告一段落。按有关方面解释，“结构性减税”下，减税与增税并存，但最终结果是什么并未明确。如果最终是税负上升，那么“减税”就名不符实；如果最终是减税，那么为什么不直接称为“减税”呢？

　　要保证积极财政政策背景下的“结构性减税”与财政政策目标一致，那么其结果只能是“减税”。况且，“结构性减税”很容易导致在“结构性”名义下的“增税”。

　　经济下行压力下，政府任何增税或增加其他收入的努力，都不利于“稳增长”。当年所提的“增税”更多地指向资源税和环保税，旨在配合经济发展方式的加快转变。

　　如今，资源税税负已提高，税负再度提升的空间极其有限。首当其冲的是国际市场的约束。试想，当澳大利亚的煤炭进口到东南沿海，价格比从中国北方运来的还要便宜时，那市场自会做出选择。公众反应也会约束税负的提高。当今社会，税收制度和政策的选择不再只是政府机关的事，而必须更多反映民意。税负上升，最终必会表现为资源价格提高。联想到最近一次油价上涨之后公众的反应，可以得出一个结论：资源价格并不是越高越好。最后，如果再考虑到东部和中西部资源地区分布严重不均的国情，那么资源税制的选择将极其复杂。我们既不能学习资源丰富国家的资源税制，也不能学习资源贫瘠国家的税制。

　　预期中的环保税是“费改税”，是将现有的环保收费改为环保税。从理论上说，“费改税”不能增加纳税人负担，但收费与征税的征收管理力度有别，后者强于前者，因此，环保税出台也可视为一种增税政策。经济下行压力较大的背景下，这种政策不宜出台。

　　“减税”虽然已有若干措施，如个人所得税工资薪金费用减除标准的提高，再如增值税和营业税起征点的上调，但减税力度相当有限。相反，以提高财政性教育经费占GDP比例名义而在全国推行的地方教育费附加，就可以增加1000亿元左右的财政收入。如此，减税效果很容易被增收举措抵消。

　　综上所述，“结构性”名义下的“增税”，与当前的宏观经济形势是相悖的；“结构性减税”必须转向“全面减税”。

　　面对税收增幅下降甚至出现负增长的状况，一些地方已采取措施，稳定税收收入。这与税收收入任务不无关系。从税务管理的目标来看，设定税收收入任务无可非议。现实中，过去较多地将税收收入任务的实现与否作为税务征管人员绩效的重要考核标准。这有其必要性。但是，随着经济形势的变化，税收收入任务能否完成受到经济基本面制约。税收收入任务不能完成，并非全因税务征管人员不够努力。仅仅将此作为判定绩效依据，失之偏颇。

　　在这样的背景下，强调不收“过头税”是必要的，税务征管人员的绩效考核也应作相应调整。区分完成税收收入任务的各种主客观因素很有必要。经济下行对税收收入的负面影响应充分考虑，这样才可能根本改变税务人员的行为方式。

　　对于一些会计核算制度不够健全的企业，特别是中小企业，税收征管中常采用“定额”征税的方式。“定额”的确定往往有一定弹性空间。在收入任务压力下，少数地方采用调高“定额”的做法，貌似有助于税收收入任务完成，实则对经济危害较大，且可能遗患无穷，对未来的税收收入也会有负面影响。

　　对于纳税人来说，感受得到的是实际税负。税制不变条件下，加强税收征管，即意味着实际税负提高。经济下行条件下，过多强调收入任务，很可能收到相反的效果。

　　包括税收在内的财政收入下降或增幅下降，会形成地方政府的压力。地方政府自然有动力增收，而偏向中央的财权和财力格局，令地方即使努力增收，也可能无济于事。土地财政不能持续也导致地方政府的财力困境。紧缩性房地产调控背景下，土地使用权转让困难，或转让金额大幅萎缩，导致地方建设资金紧张，影响基础设施建设，影响部分已有项目后期融资，也给地方政府债务风险带来隐患。要从根本上解决问题，就必须改变中央和地方的财权财力格局。

　　国家税务总局梳理总结33条促进民间投资健康发展的税收优惠政策，是税务部门为“稳增长”做贡献的具体表现，是税务机关改善纳税服务的表现，有助于更好落实相关优惠政策。国税总局强调不落实税收优惠政策也是收“过头税”，更体现了这一点。此次“稳增长”需要更多强调市场力量，鼓励和引导民间投资健康发展至关重要。税收应尽可能不损害民间资本积累，并最终形成民间资本－税收－民间资本的良性循环。仅仅落实税收优惠政策是不够的，当前中国还应进一步减税，以更好地促进当前“稳增长”最需要的民间投资健康发展。（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）