傅蔚冈

　　近日，一份名为《重庆市涪陵区加油加气站管理实施办法》引起了公众广泛关注。该办法第五条规定，“加油站的有效期为30年，经营期满政府无偿收回。”企业投资的加油站，经营期满后居然无偿归政府所有？

　　涪陵区商务局特商科负责人在回应媒体问询时表示，是外界对此条款理解有误。在他看来，政府30年后要收回的只是加油站的特许经营权，至于加油站本身的设备、建筑等，仍属投资方所有并处置，政府不可能侵占。

　　是的，加油加气站在当下中国的法律环境中，属特许经营，需获得政府相关许可。商务部颁布的《成品油市场管理办法》中，明确规定“国家对成品油经营实行许可制度”；该办法还明确了各级商务部门在成品油市场管理中的职权，即市级商务主管部门负责成品油零售经营资格的初步审查，省级人民政府商务主管部门决定是否授予企业许可。换句话说，能否获得成品油零售资格，其决定权在省级人民政府的商务主管部门。

　　问题是，按国家商务部这一办法，作为地市级部门的涪陵区商务局没有权力决定加油加气站的有效期。涪陵区商务局解释，虽然国家法律没有明确说明经营权期限，为保护消费者利益、避免暗箱操作，建立一个公平的市场竞争机制，地方也可以自助选择。

　　此言差矣。经营期限是特许经营最核心的内容，其长短决定着该项投资是否划算。涪陵区商务局若能设定30年的经营期限，则意味着这个权力实际已不是由省一级政府的商务部门行使。由此，涪陵区自行设定经营期限的做法没有法律依据。

　　即便地市级拥有决定经营期限的权力，那涪陵区实施办法中“经营期满政府无偿收回”的规定也有问题。因为《行政许可法》中规定了行政许可的“延续”，《行政许可法》第五十条明确规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。……行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”所以，涪陵区商务局所说的“期限届满无偿收回”根本就不成立。

　　如此，为何涪陵区商务局还要规定“无偿收回”？在我看来，一个重要原因是该地区把成品油经营权和土地使用捆绑在一起的经营模式。涪陵区的办法中，第十一条规定：“凡新供入市的加油加气站一律实行土地（岸线）使用权与特许经营权‘捆绑’拍卖制度”，这就意味着油品经营权实际上和土地使用权连在一起。毫无疑问，建加油站需要用地，但这是不是意味着两者就可以“捆绑”在一起？正如前述，该项许可的权力是由省一级商务主管部门作出，涪陵区商务局有无该项权限，尚不可知。

　　涪陵区的办法中，有关土地使用权的规定，也有违法律和行政法规的规定。《物权法》第149条规定，“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”因为加油站的经营者在获取经营许可权时是通过捆绑拍卖的方式，并未明确区分成品油经营许可权的价格和土地使用权：行政许可可以依法“延续”，土地经营许可权则是依照“法律、行政法规”的规定办理。该如何延续？《重庆市涪陵区加油加气站管理实施办法》非法律，也不是行政法规，故无权规定“无偿收回”。

　　（作者系上海金融与法律研究院研究员）