40岁的农民工孙立明，干活时受伤眼睛几乎瞎了，却没得到一分钱赔偿。

　　2011年，孙立明从湖南怀化老家到浙江温州一个建筑工地当木工。2011年9月，他左眼在工作中被砸伤，被认定为工伤，并被鉴定为五级伤残。因为单位没有给他上工伤保险，又不愿支付医药费，他很快陷入困境。

　　听说有一个“如果没有工伤保险、单位又不给钱，可由工伤保险基金先支付”的工伤保险先行支付制度，孙立明喜出望外。今年5月，他来到温州市人社部门咨询社会保险基金先行支付事宜，但工作人员告诉他，没有参加保险的不能申请先行支付。

　　孙立明只能失望地离开。如今，他被砸伤的左眼只有0.2的视力，而右眼本来就有白内障。他无法再外出打工，只能靠妻子种地、养鸡支撑家庭。

　　北京义联劳动法援助与研究中心发布的《工伤保险待遇先行支付制度2011年~2012年实施情况调研报告》显示，孙立明的遭遇并非个案。他们调查283个地级市和4个直辖市后发现，表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；其余近90%的城市则明确表示“不可以”申请，或是不知道、不确定。（本报曾于6月29日一版报道）

　　工伤保险先行支付，一个好制度为什么在现实中行走困难？

　　执法者缺乏对制度的认同

　　义联中心调查发现，配套的实施细则缺位，是各地人社部门消极对待先行支付制度的一个重要原因。

　　“没有实施细则，便没有可操作的标准和流程，多达80个城市以此作为拒绝工伤保险先行支付申请的理由，占40.4%。”义联中心主任黄乐平介绍说，类似的理由包括：“未接到上级通知”，占32.3%；“以前未遇到过类似案件所以不知道怎么办”，占17.1%；“所在省份尚未开始实施”，占10.6%。

　　“通过对人社部门工作人员的访谈，我们了解到，细则的缺位，尤其是财务、审计上配套措施的缺位，让工作人员对具体情况无法操作，同时也让工作人员的潜在风险增加。”黄乐平举例说，“用人单位拒不支付”究竟应该以何种形式来证明？先行支付每月伤残津贴的情况下，如果劳动者和用人单位对工资数额有争议，应如何处理？如果追偿失败，在财务上如何核销，从而通过审计？

　　在没有明确配套细则的情况下，如果办事人员按照自己的理解行事，一旦出现问题如何承担责任？这一问题不解决，先行支付制度很难在基层有效执行。

　　“各地人社部门担心先行支付制度造成基金支付的风险和压力”，成为新制度无法落实的第二个重要原因。调查显示，有69个城市因担心“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”而不执行先行支付；有26个城市则害怕“用人单位若不存在了就没有了被追偿主体”。

　　另外，社保经办机构能力不足，也是一大顾虑。义联中心调研发现，社保经办机构对于承担先行支付这一全新的职能，在权能上表示了担忧。过去，社保经办机构主要是执行待遇发放的职能，但现在要承担起调查、决策、追缴等新职能，原有的人力、物力和知识水平无法适应。

　　值得注意的是，“未能从劳动者权利本位的高度贯彻立法意图”成为各地人社部门拒绝向未参保工伤劳动者倾斜的关键原因。

　　许多城市人社部门的工作人员，对该制度的合理性表现质疑，不少人认为“社保经办机构无义务垫付”，“不可能白白拿钱给劳动者”。执法者缺乏对制度的认同，自然在实践中也就丧失了动力。

　　劳动者“受了双重罪”

　　在《社会保险法》实施以前，那些游离在工伤保险以外的农民工一旦遭遇工伤，自己负担不起医药费、黑心老板又“耍赖”时，除了乞求老板“发善心”外，就只能选择旷日持久的诉讼程序。但由于“发善心”的老板少而诉讼程序遥遥无期，不少工伤劳动者“小伤拖成大伤”，甚至“工伤拖成死亡”。

　　为了扭转这种局面，去年7月1日实施的《社会保险法》规定了工伤保险先行支付制度，以便没有工伤保险的工伤者能够从国家的工伤保险基金中先拿钱治疗，随后再由社保经办机构向老板追偿。

　　先行支付制度设立的初衷，是帮助未参保工伤劳动者。但一年来，该制度并未很好地得到落实。

　　35岁的高文君在山西大同浑源县一家烟花鞭炮厂工作。2008年12月14日下午，鞭炮厂发生爆炸，高文君全身多处被严重烧伤，被鉴定为二级伤残，完全丧失劳动能力。

　　高文君没有工伤保险，单位又一味赖账，他不得不选择走法律程序。2011年11月，山西大同市中级法院作出终审判决，要求用人单位支付高文君工伤保险待遇。随后高文君申请了强制执行，但到现在也没拿到一分钱赔偿。

　　由于请不起人护理，妻子只能在家照顾他，完全失去了经济来源，只能靠70多岁的父母补贴。高文君多次和洪源县人社部门联系，但是人社部门表示，已进入法律程序上的，他们不管。

　　“先行支付制度写入《社会保险法》，初衷即是救助工伤职工于危难，而如今未参保工伤职工在受欺于无良雇主的同时，还要忍受相关部门的不作为。”黄乐平表示，这让劳动者“受了双重罪”。

　　700多亿基金是否发挥了应有作用

　　从率先落实工伤保险先行支付的宁波、淄博的经验看，尽管面临种种障碍，但这些障碍并非不可克服。

　　义联中心认为，先行支付制度不仅是人社部门的工作，财政部门、金融机构、司法部门等都应予以充分支持，需要国家以行政法规的形式出台《社会保险法实施条例》，推动各部门协作。

　　报告建议，明确规定进入民事法律程序的未参保工伤劳动者仍然可以申请先行支付。实践中有社保机构以劳动者已进入民事法律程序为由排斥先行支付申请。事实上，先行支付制度就是为了杜绝冗长法律程序给劳动者带来的巨大伤害而设立的。

　　同时，一个现象必须引起重视：一方面是很多工伤劳动者没有钱医治，生活无着；一方面我国工伤保险基金的盈余逐年递增，已达700多亿元。

　　“工伤保险基金的作用在于扶助工伤劳动者，而不在于累积。即便有少数地区基金亏损，也不能成为拒绝先行支付的理由。”黄乐平建议提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性基金风险。