■ 深圳特区报记者 李舒瑜

　　 在前不久举行的市人大常委会会议上，《深圳经济特区性别平等促进条例》获通过，这是我国内地以性别平等为主题立法的首次尝试，引起全国各地媒体的关注。

　　 时光倒流20年，1992年7月1日，这在深圳历史上是具有里程碑意义的一天，全国人大常委会授予深圳市人大及其常委会特区立法权。很多媒体后来用“石破天惊”来形容这一决定，认为这是我国法治建设史上的有益尝试和大胆探索。

　　 20年来，深圳手握 “特区立法宝剑”，突破体制障碍，为改革开路。共制定的370多项法规和法规性文件中，三分之一与《深圳经济特区性别平等促进条例》一样，是在国家和地方立法没有先例的情况下先行先试。

　　 今天，当特区当年的特殊政策逐渐变为普惠政策后，很多人认为，特区立法权是深圳现有最重要的政策优势，不仅是深圳当前繁荣发展的基石，也承载着深圳的未来。

　　 石破天惊：

　　 没有“户口”先要“粮票”

　　 “特区立法权来之不易，当年是顶着‘违宪’的帽子，辗转多年，在中央领导的大力支持下才获得的。”市人大常委会法工委原主任张灵汉曾任特区第一任立法工作组组长，全程参与了争取特区立法权过程。

　　 深圳为什么“要权”？张灵汉记得这样一件事——20多年前，香港李嘉诚的公司和西门子公司等国内外一些大型公司准备进驻保税区，在和深圳方面签订的合同里面，对方都明确了一项条款：待保税区条例生效后，本合同生效。

　　 的确，当时经济特区刚刚成立，法律法规跟不上开放的步伐，很多领域都是空白。我市行政部门行政行为的依据多是政府规范性文件。但在国际视野中，政府文件只是“土政策”，让外商心存疑虑。特区的决策者强烈地意识到，深圳需要拥有自己的立法权，改变靠“红头文件”管理经济的被动局面，同时通过立法推动改革，建立市场经济的“游戏规则”。

　　 1988年，深圳市主要领导向国务院呈递了请求授予深圳市立法权的报告。但事情并非一帆风顺，1989年的第七届全国人民代表大会第二次会议上，国务院提交了《提请授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和规章的议案》。

　　 “犹如一石击浪，议案在代表中引起热烈讨论，赞同者多，反对者也不少。” 时任市委书记的李灏参加了这次会议：“有人说，深圳还没有成立人大，没有‘户口’就先给‘粮票’的做法不妥。”在研究代表们的意见后，大会主席团最后通过一项决议：授权全国人大常委会在深圳市依法产生人大及其常委会后，再对国务院的议案进行审议。

　　 巨大的争议中，深圳并没有停止争取。1990年12月，市人大常委会正式成立。1992年春天，邓小平视察深圳，李灏再次表达了特区立法权的想法。也正是小平的这一次南方视察，在全国掀起新一轮改革开放的热潮，人们的思想再次获得解放。当年7月1日，全国人大常委会正式授予深圳经济特区立法权。

　　 深圳市第一届市人大常委会主任厉有为就在表决现场，他的记忆的刻度精确到了“秒”：“当天下午3时07分30秒，117人投票，除了9人弃权和1人未按表决器外，107人都赞成授予深圳特区立法权，没有反对票。回想那激动人心的一刻，我至今仍感到兴奋！”

　　 要知道，在当时除了全国人大及其常委会外，只有省级人大及其常委会才拥有立法权，即使是各省的省会城市也只有“半个立法权”。国家最高权力机关把立法权授予深圳这样一个“小城市”，这在全国还是第一次，体现了中央对深圳的厚爱和大力支持。

　　 屡开先河：

　　 三分之一立法创“全国第一”

　　 有了特区立法权后，特区立法开始初试啼声。

　　 “拥有特区立法权，深圳可根据自身发展实际，变通国家法律和行政法规具体内容，制定先行先试法规。”市人大常委会内务司法委副主任刘曙光是当年深圳向全国招聘的百名立法干部之一，那时他才三十出头，从湖南教书岗位上怀着“法制梦”到深圳来，“那时国内的法律体系还不完善，我们的立法空间很大，屡屡创下‘全国第一’，可以说是国家立法的试验田。”

　　 刘曙光记得，建立与市场经济相适应的法律体系是深圳获得立法权后的一个重要任务。企业是市场经济的主体，特区立法从规范市场主体开始——1993年4月，深圳市一届人大五次会议通过了《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》，这“两个公司条例”是我国第一批公司法，成为深圳建立和完善市场经济体制的开路先锋，也为国家制定公司法提供了立法试验。

　　 而在张灵汉看来，1995年《深圳经济特区律师条例》的出台是特区立法史上浓墨重彩的一笔。这个条例改革了律师管理的体制，使得律师可在犯罪嫌疑人被抓进公安机关时提前介入。而在此前，律师只有在审判阶段才能介入案情。外界评价这是律师界第一部与国际接轨的法律。张灵汉记得，条例一出台，有香港大律师说“看到了回归后的希望”。

　　 采访中，在许多立法人眼里，立法过程最轰动的，当数2003年出台的《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》。这是一部改变世俗观念的法规，从酝酿到出台历时四年，填补国内的法规空白。

　　 到今天，深圳市人大及其常委会共通过法规及有关法规问题的决定370多项，覆盖了全市经济社会的方方面面。在已出台的法规中约三分之一是在国家和其他地方立法没有先例的情况下制定的。率先打破铁饭碗、率先放开物价、率先建立劳动力市场、率先实行社会保险制度改革……深圳的这些创举，大多都在相应法规的引领下推开。

　　 冲破困局：

　　 特区扩容终结“一市两法”

　　 随着经济社会的发展，深圳立法也遭遇过瓶颈期。前几年很多深圳人都有这样的经历，同样是在一座城市，在原特区外闯一个红灯罚款200元，在原特区内却要罚500元。这就是 “一市两法”的尴尬。

　　 这种尴尬如何形成？特区立法制定的先行先试法规只限于原特区内施行，在没有上位法的情况下，原特区外可参照执行。2000年7月1日，国家《立法法》赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权。从此深圳立法“双权”并拥：既有“特区立法权”，又具“较大市立法权”， 深圳可以根据社会和经济发展需要，分别行使特区立法权和较大市立法权。

　　 然而，《立法法》在赋予深圳更大立法空间的同时，也堵死了特区法规跨越二线适用宝安、龙岗的道路，“一市两法”的尴尬日益凸显。原特区外居民虽与原特区内居民同为深圳市民，但在养老保险等方面的待遇迥然不同；有关高新技术产业园、创业投资等特区法规和相关优惠政策在原特区外可能就没法实施……深圳试图依靠特区立法权进行的某些创新性的城市管理，受制于特区区域的局限而难有大的作为。不但影响了行政管理的统一性，也加大了管理成本。

　　 2010年7月1日，在获得特区立法权18年之后，“一市两法”的困境终于破局——这一天，深圳经济特区扩大方案开始正式实施，深圳进入大特区时代，101项特区法规也自那时起适用于扩大后的经济特区。

　　 继续探路：

　　 开门立法关注民生

　　 在公共场所插队是否违法？随手丢弃垃圾如何处罚？连日来，市人大常委会开展的市民行为规范立法调查在市民中引起强烈反响。短短一个星期，就回收调查问卷3万多份。

　　 这项正在进行中的立法，折射出我市立法的新方向——将“开门立法”的“门”开得更大，体现“人情味”的立法更多。

　　 开门立法，一直是我市立法的鲜明特色。2001年，市人大常委会通过听证条例，这个在全国属“先行一步”的法规意味着，怎样立法不能只由立法专家说了算，也不能仅由政府部门说了算。 随后，“停车听证”、“禁摩听证”、“犬规听证”……这些立法听证会场场爆满，群体利益在法规中得到更多体现。

　　 2008年，深圳开门立法又有开全国先河之举——在审议无线电管理条例草案过程中，市人大常委会首次试水立法辩论制度。专家评论，这是推进科学立法、民主立法的一次积极探索，辩论为充分表达、公平博弈提供了最大空间，在此基础上达成的立法共识，是提高立法质量的根本。

　　 市人大常委会主任刘玉浦表示：“立法要坚持体察民情，顺应民意，集中民智，使所立法规真正体现人民的意愿和要求。”今年1月召开的市五届人大三次会议通过《深圳市制定法规条例》，条例要求列入议程的法规案应在市人大常委会首次审议前向社会公布，并征求意见。这意味着，开门立法问计于民不仅要成为我市立法的常态，更要逐步科学化和规范化。

　　 同样在此次会议上通过了另一项更引人关注的法规《深圳经济特区社会建设促进条例》，这部被称作深圳社会建设“基本法”的法规，为深圳今后开展社会建设领域的一系列具体立法起到引领方向的作用。

　　 “过去20年，深圳立法创下的‘全国第一’大多在经济领域，而我市社会领域的立法相对滞后。”刘玉浦说，“今天，深圳经济特区肩负中央赋予的新使命，不仅要带头加快转变经济发展方式，而且要在社会建设方面发挥示范作用。发挥特区立法优势，促进社会建设，更加关注民生将是深圳立法的一个重点。”