人是南京最生动的风景，不过只要是个南京人，就都喜欢住在城墙内，以至于市中心10公里半径范围内的总人口达到323万人，占全市总人口的49%。如果用圈层空间看南京人口分布，远离市中心40-50公里半径范围内的人口总数却只有7万人。

　　按每年增加30万常住人口计算，再这样下去，10年后的南京城将是什么样子的呢？虽然南京会很大很高，但并不像人们想象的那么牢不可破，它也跟小城一样易碎脆弱。那时候缺水、缺电，缺房子、缺学校、缺公园、缺新鲜空气会困扰每一位居住在这里的人。此外，随着全市城镇化加速推进，人口住职分离现象突出，主城区摩擦效应明显，居民生活舒适度下降，“大城市病”日渐显现。

　　现在，南京人就必须面对这个挑战。在南京市规划局牵头，市发改委、人口计生委、统计局完成的“关于人口空间布局优化专题调研报告”中，规划人员为南京人口空间分布优化调整提出了政策建议。

　　【调研数据】

　　老城人口密度较高

　　目前南京人口分布呈圈层式特征，人口密度从城市中心向外围逐渐递减，第一圈层（距市中心10公里半径以内的中心城区）的人口密度是第二圈层（距市中心距离10-20公里）的5倍左右。

　　其中，密度最高（每平方公里15000人以上）的街区大多分布在老城区，即城墙或者护城河以内；密度次高（每平方公里3000至15000人之间）的地区，除了大厂地区外，都是紧邻老城区的街区；密度中等（每平方公里800至3000人之间）的地区，则基本涵盖了上述以外的老市区，以及四个区县政府驻地（浦口区的江浦街道由于包含了老山林场，导致镇域人口密度较低）；密度最低的地区主要为六合区北部、浦口区西部、溧水县东部和高淳县南部的农村乡镇。

　　2010年，南京市老城区平均常住人口密度为3.24万人/平方千米左右，虽略低于上海市在2000年的水平，但高于与南京发展历史和经济条件比较相似的杭州市（2.3倍），也高于人口密集的北京市和日本东京市。

　　在老城区中，有9个街道的常住人口密度超过4万人/平方千米，其中朝天宫、建康路等街道的常住人口密度超过5万人/平方千米，与国内外典型城市相比，这些街道人口密度明显偏高。

　　报告中提出：“南京市人口分布状况不尽合理，特别是市中心区人口密度偏高。”而由此形成的人口钟摆式流动现象给城市交通构成较大压力，并造成了市中心环境污染较严重的问题。

　　根据规划，南京提出“一城三区、一疏散三集中”的战略，疏散老城人口、适度控制主城人口，引导新增加人口向副城、新城聚集。

　　【存在问题一】

　　主城越来越高还在硬留人

　　在报告中，规划部门指出尽管目前南京老城高层建筑的建设速度有所减缓，但总量仍在增加，而且新增的高层建筑也大部分仍然位于老城外围的主城范围内。越来越多的高层建筑改造，硬是留住了原本打算“迁徙”出主城的人。

　　据规划部门调研，从2000年到2010年的10年间，主城城镇建设用地由163平方千米扩展到217平方千米，年均增长达5.4平方千米。

　　与此相对应，由于主城公共服务设施的集中度以及服务能力远好于外围地区，新增的城镇人口进一步加速向主城集聚。主城人口由2000年的258万增加到2010年的366万，增长约108万，占2000年以来全市新增城镇人口（247万）的40%左右。主城特别是老城范围内部分街道（如新街口、建康路等）的人口密度高达5万人/平方千米以上。

　　而另一方面，自2000年以来，南京东山、仙林、江北3个副城的城镇建设用地由2000年的56平方千米扩展到2010年的177平方千米，年均增长13平方千米，大大快于主城7平方千米的年均增长速度，与新城年均增长速度（12.46平方千米）相当。但是，副城对城镇人口的吸引力却较弱，副城城镇人口由2000年的39万增长到2010年126万，增长约86万，年均增长约8.6万，慢于主城人口年均增长速度（10.8万人）。

　　【存在问题二】

　　副城以工业或大学城为主

　　建设速度在加快，但副城“人气”却不旺。规划部门的调研发现，综合比较3个副城中，只要东山副城与江北副城（浦口片）发展速度相对较快，建设用地规模60-100平方千米、人口达到40-60万人左右，在总体上已基本超过大城市规模。

　　有关人士分析说，“南京城市空间发展主要以集聚为主，主城尤其是老城一直以来都是城市建设的重中之重。另外，由于外围新区的扩张以工业或大学城为主，公共设施的配套建设相对滞后，配套水平上仍与主城有较大差距，综合服务能力没有得到较好提升，所以对人口的吸引力相对较弱。”

　　该人士告诉记者，“对于老城人口集聚压力，除了土地利用，还应当加快人口调控法规政策与措施。比如，很多外国企业家都希望带着家庭来到南京发展，需要政府关照他们的家庭，小孩上学、医疗设施，这也是基础建设需要解决的问题。”

　　“纽约、伦敦、东京，这些世界城市，也都面临人口膨胀的难题。”规划专家告诉记者，自20世纪40年代以来，伦敦政府机关实行过三次机构疏散，有计划地限制政府和企事业办事机构在中心区的扩张发展，在周边卫星城区，建立综合办公中心，迁移城区办公人口。所以南京外围地区要想成为吸纳人口的重点空间，应加强副城和新城的商贸、文化、教育、体育、医疗卫生等综合服务能力，提升副城的环境品质和交通可达性。

　　【规划建议】

　　医院学校不在老城新建

　　按照规划目标，2020年南京主城人口规模将为380万人，3个副城则是290万人。

　　想要优化调整南京人口空间分布，规划部门建议特别要加快城市新区建设，引导新区人口集聚。而在老城内，原则上不再新增居住用地，原则上医院、学校等设施不得在老城内新建、扩建，需新建或扩建的一律向外围新区集中。同时还要以严格控制高层建筑、严格控制住宅开发总量等措施逐步疏解老城人口。

　　规划部门还建议，在加快“一主三副”等新区建设时，要通过高标准规划引领新区整体发展，倾斜土地投放政策促进新区发展，基础设施建设带动新区发展，公共设施建设完善新区城市功能。

　　同时，用统一的管理机构提高新区的行政运行效率，积极引导文化、教育、医疗卫生等优质资源向外围新区集聚，强化新区各级中心建设，提高新区综合服务功能，发挥新区的产业和人口的承载功能，逐步实现职住平衡。

　　另外，南京近10年的发展历程表明，镇级发展单元难以作为大规模城市化的载体，而且乡镇工业园的地均产出远低于省级以上开发区。所以，在南京新的总体规划中弱化了镇的产业功能，强调镇的社会管理与公共服务职能，强调为周边地区提供基本的公共服务，提高城镇带动乡村地区发展的能力。

　　新市镇根据各自资源条件和区位特点，重点发展旅游观光、先进制造业和农业服务等产业，形成各镇产业特色。