郝劲松在北京铁路体制改革会议上发言CFP 图

6月底，全国大多数铁路法院已整体纳入国家司法体系 CFP 图

　　■ 都市时报记者 赵孟

　　拉锯式的铁路司法改革终于尘埃落定。

　　今年“五一”节前，昆明铁路法院的法官们已经将档案移交至云南省高级人民法院。6月底前，全国18个铁路局、29个省(自治区、直辖市)全部签订了铁路法院的移交协议。

　　对于30年来“身份暧昧”的铁路系统司法人员而言，这次改革终于得以正名；对国家司法体系而言，铁路法院的回归，也是司法体制改革的重要一步。但对沉疴多年、为人诟病的铁路司法体系来说，改革带来的阵痛在所难免；要实现真正的司法公正、取信于民，仍有很长的路要走。

　　“老子审儿子，怎么保证公平？”

　　铁路法院的法官拿着铁路局的工资，审着和铁路局有关的案件。人们认为，这种审判不可能独立、公正。

　　如果郝劲松再与北京铁路分局打一场官司，他还会遭遇7年前的“当头一棒”吗？

　　2005年，尚在中国政法大学读硕士的郝劲松，以火车站退票不开发票为由，将北京铁路分局告上法庭。但庭审只持续了7分钟，主审法官在审查当事人身份后表示，按照有关规定，涉及铁路部门和单位的民商事纠纷案件，应该在铁路运输法院进行审理。随后法官宣布休庭。

　　时隔多年，郝劲松仍记得当时的错愕。“（交给铁路法院）审判实际变成了‘老子审儿子’，怎么能保证公平呢？”他的担心在此后的几起案件中一一得到证实。这个“不服从的公民”先后3次将铁路部门告上法庭，2次败诉。

　　败诉的原因在郝劲松看来显而易见。“铁路法院的法官坐铁路局的车子、住铁路局的房子、拿铁路局给的工资，又全权审理和铁路局有关的案件，不可能做到独立审判。”他对都市时报记者说。

　　不少律师也有相似的观点。在云南凌云律师事务所执行主任李春光看来，虽然铁路法院在审理案件时与地方人民法院并无多大差别，但从人员任命、隶属关系来看，其身份仍然让外界觉得“怪异”。

　　不过，现在铁路法院的“怪异”身份正在回归正常。2012年1月12日，山西省政府、山西省检察院与太原铁路局三方签订协议，太原铁路检察机关全面移交地方。这是全国第一个从铁路系统剥离的铁路检察机关，由此开启了全国铁路检察院、法院回归国家司法体系的序幕。

　　1月20日，陕西省铁路“两院”移交属地管理协议签字仪式在西安举行，陕西成为国内首个铁路“两院”移交地方的省份。

　　5月4日，云南省政府、云南省高级人民法院、云南省检察院与昆明铁路局四方签订协议，昆明铁路“两院”全面移交地方管理。此次移交的单位包括：昆明铁路运输中级法院、昆明铁路运输法院、开远铁路运输法院，昆明铁路运输检察分院、昆明铁路运输检察院、开远铁路运输检察院。

　　据最高人民法院的消息，截至2012年6月底，18个铁路局、29个省(自治区、直辖市)全部签订移交协议。全国17个铁路运输中级法院、58个铁路运输基层法院已全部移交地方管理，整体纳入国家司法体系。

　　这意味着，持续半个多世纪的“企业办法院”制度，至少在名义上寿终正寝。

　　实际上，今年2月23日，最高法、最高检就已经向各地下发通知，要求各地在今年6月底之前，完成铁路检、法两院向地方移交的工作。铁道部此前已经表态，对铁路法院、检察院的经费保障维持到今年6月底。

　　在“最后通牒”和“断粮”压力之下，各地的铁路法院、检察院陆续移交地方。进入5月，更是出现了“扎堆”移交的现象。据统计，在这半年时间的改制过程中，铁路系统向地方移交人员3300余人，移交资产70余亿元。

　　按照有关规定，改制后，全国各铁路运输法院的隶属关系按驻在地行政区划改为地方管理，经费由同级人民政府根据财政预算保障。所属人员均按公务员法规定，纳入地方行政编制管理；法律职务的任免也分别由地方人大常委会根据有关法律规定办理。

　　都市时报记者获悉，今年“五一”放假前，昆明铁路法院的法官们已经将档案移交至云南省高院。对于数十年“身份暧昧”的铁路系统司法人员而言，这次他们终于得以“正名”了。这也让许多“以身试法”、促其改变的法律界人士欢欣鼓舞。

　　审判与监督机构的人事和财务关系从铁路系统彻底剥离，成为司法权回归的重要一步。“这两项重要的关系不再受制于铁道部，对司法的公正性至关重要。”曾代理过多起涉及铁路系统的维权案件的律师张凯对都市时报记者说。

　　大环境下趋于停滞的改革脚步

　　“身份合法性”的问题，一直困扰着铁路法院。“两高”曾有过一些改革动作，但1987年后就止步不前。

　　与许多专门法院一样，中国的铁路法院也是计划经济时代的产物。铁路法院初建于1954年3月，当时称为“铁路沿线专门法院”，1955年3月更名为“铁路运输法院”。

　　当时，全国铁路管理局所在地共设立了16个铁路运输法院，在铁路管理分局所在地设立了39个派出法庭，受理与铁路运输有关的刑事案件。“主要是针对铁路运输行业流动性大的特点，以免管辖不明，在调查、取证方面造成拖延。”云南凌云律师事务所律师杨崇玲介绍，在特殊的时代背景下，铁路法院的存在确实有其积极意义。

　　1957年，“反右”运动开始，铁路法院被撤销。直到“文革”结束后，司法体制才逐渐恢复正常。1979年7月出台的《人民法院组织法》规定，设立包括铁路运输法院在内的专门人民法院。

　　1980年，司法部和铁道部联合发出了《关于筹建各级铁路法院有关编制问题的通知》。1982年7月9日，“两高三部”（高法、高检、公安部、司法部、铁道部）发布《关于铁路运输法院、检察院办案中有关问题的联合通知》，参照“苏联模式”，建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。

　　1982年5月1日，昆明铁路运输中级法院开始正式办案。

　　1986年1月，成都、昆明两个铁路管理局合并，昆明铁路运输中级法院撤销，原由昆明铁路运输中级法院管辖的开远铁路运输法院、昆明铁路运输法院划归成都铁路运输中级法院管辖。直到1997年昆明铁路局恢复，昆明铁路运输中级法院才随之恢复。

　　铁路法院恢复伊始，人才严重缺乏。一位当年在铁路系统工作过的干部回忆说，“（法官）几乎全部来自铁路干部队伍，都不怎么懂法。”他笑称为“上下一般粗”。昆明铁路中级法院的一位人士也介绍，当时不少铁路法院的司法人员甚至是兼职，加上恢复不久后赶上全国“严打”，铁路治安成为整治重点之一，铁路法院的审判任务很重。

　　彼时，各级铁路的公检法机构，经费全都由各级铁路局负责，人事也由同级铁路局的组织部门管理。铁路局的员工也普遍把铁路司法部门看成是一个下属单位。现在来看，这与计划经济体制下“企业办社会”的思维不无关系。

　　在经济尚未完全“松绑”的情况下，国家在各系统的内部分配调拨资源，每一系统同其它部门发生联系的机会并不多，这也让铁路法院暂时可以“独善其身”。但随着经济和社会交流的活跃，置身于各种利益之间的审判者难免受到非议。但由于“严打”期间的社会氛围，质疑的声音十分微弱。

　　不过，铁路法院在上世纪80年代恢复之初，就一直面对身份合法性的问题。

　　1983年9月，六届全国人大常委会修改了《人民法院组织法》，删去了“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”的内容，将“专门人民法院”的范围修改为“军事等专门法院”。

　　“将铁路、水上、森林这些专门法院都放在了‘等’字里头，怎么理解就成了一个问题。”国家法官学院教授、最高人民法院研究室原副主任张泗汉说。在许多法律界人士看来，这一改，铁路法院就失去了设立的法律依据。

　　4年之后，1987年，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》，撤销了设在铁道部的铁路高级法院和铁路检察院。最高法和最高检分别设立了交通运输审判庭和铁路运输检察厅，来接手这两家机构的工作。

　　这一举措，被普遍认为是铁路司法体制改革迈出的重要一步。然而，铁路司法改革到此便止步不前。

　　官民合力催促铁路司法改革

　　世贸组织规则、改革开放需要，以及民间对“司法不公”的指责，推动了铁路司法的改革步伐。

　　梳理了各种有关铁路司法改革的资料和文件后，都市时报记者发现，在上世纪90年代的十年间，虽然民间质疑声一直不断，但官方却罕有改革铁路司法状况的实质性举措。

　　张泗汉介绍，上世纪90年代初，最高人民法院专门成立了《人民法院组织法》修改领导小组，组织全国铁路运输中级法院座谈、调研。但由于铁道部的强势，加上其他利益各方纷争不断，法院组织法的修改工作最终搁浅。包括铁路法院在内的专门法院改革也没了下文。

　　直到1999年，最高人民法院第一个五年改革纲要中，将铁路法院等专门法院列为“应逐步改变……由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”。中央也曾在2001年出台文件，要求理顺设在铁路、林区、农垦等人民法院的管理体制，将人员编制纳入国家司法体系统一管理。

　　在改革被搁置的10多年间，铁路司法系统队伍建设也逐渐完善，从“没几个人懂法”向专业化方向过渡。

　　“打铁先得自身硬。”昆明铁路法院的一位工作人员说，从成立开始，院党组就积极创建学习型法院，培养学习型法官。数年间，昆铁中院举办了民事审判、刑事审判、执行工作、司法警察等多种培训班，并选送数十名司法人员参加了最高法院、省高院举办的业务培训。

　　2001年4月至9月，昆铁两级法院首次开展了以中层干部竞争上岗，审判长、独任审判员选任为突破口的干部人事制度改革，打破了铁路法院20年不变的用人机制。

　　云南法院网的一份资料显示，2009年前的两次党组班子成员调整后，党组班子平均年龄从原来的53.5岁下降到43.6岁，调整后的班子成员均拥有大学本科以上学历。“我接触过的铁路司法人员中，法律院校的很多，硕士、博士也不在少数，和地方人民法院差别不大。”云南颐高律师事务所党支部书记赵永泉回忆办案经历时说。

　　但是，由于人事、财务等关系仍归铁路，铁路法院在审理案件时，一直躲不开“司法不公”的指责声。赵永泉记得，几年前他代理过一起铁路乘客死亡案件，乘客家属状告铁路一审败诉，又上诉到昆明铁路中院，最终以赔偿4.8万元的判决结案。

　　“一条人命才值4万元？”赵永泉感慨。他说，因种种原因，结案后，乘客家属至今仍有8000元未拿到。这场诉讼，让他亲身体会到了“铁老大”的强势。在此之后，他撰文批评铁路司法的种种弊端，认为对旅客权益的保护存在制度缺失。

　　近些年，民间呼吁铁路司法改革的声音越来越大。自2005年起，每年的全国“两会”上，几乎都有来自各省高级人民法院或省检察院的代表联名，提出铁路司法改革建议。虽然建议的细节不同，但大方向都是要求将铁路司法纳入国家司法体系，与部门、企业彻底脱钩。

　　官方层面也不得不有所动作。2001年中国加入世界贸易组织，依照惯例，成员国的司法必须公开、公正和低费高效。处于过渡期的中国，每年都要接受审查，这使得铁路司法改革“被迫”纳入了国家议事日程。

　　改革方案的利益博弈和艰难取舍

　　彻底取消、自成体系，还是划归地方？铁路司法体系脱离铁道部以后，何去何从也是问题。

　　民间与官方的合力，最终促成了被戏称为“封闭的独立王国”的铁道部开始松动。这期间发生了几起涉及铁路系统的案件，更是举国关注，而铁路法院对这些案件的判决，也引发了不小的争议。

　　2007年3月，沈阳市民李丽穿越铁道口时被火车撞死，铁路部门只答应赔偿400元，顿时引发社会对铁路“交通事故伤亡限额赔偿制度”的指责。

　　2008年，因一起“打人”事件，女律师王宇被铁路警察拘捕，随后由铁路检察院起诉、铁路法院审判并一审获刑。此案鲜明地揭示出铁路司法“一体化”之弊。

　　2008年9月，乘客曹大和乘坐1291次列车时，被列车长捆绑致死。2009年4月17日，贵阳铁路运输法院对该案作出一审判决，以“过失致人死亡罪”判处1291次列车原列车长黄建成有期徒刑2年，缓刑2年。而涉案的铁路警察未获刑。

　　这起案件一度引发轩然大波，外界纷纷质疑铁路法院对“自己人”量刑太轻。代理律师张凯告诉都市时报记者，即使这样“从轻”的判决结果，也是在全国的舆论压力之下才做出的。他还透露，判决不久后黄建成就办理了取保候审，实际上并没有受到任何实质性惩罚。

　　不久以后，15名学者、律师致信全国人大常委会，提出对铁路司法的违宪审查建议。2010年8月2日，北京铁路运输中级法院对此案作出二审裁定的前两天，30名律师联名致信最高法院、最高检察院、公安部和全国人大常委会，认为：“本案的侦查、起诉、审判、鉴定、看押，全部由北京铁路局的员工完成。自己做自己案件的法官，哪有公正可言？”30名律师还向全国人大常委会提出，建议对铁路系统司法权进行违宪审查。

　　一系列的民间行动，让铁路司法这块难啃的骨头开始松动。

　　中国政法大学原校长、铁路司法改革30年的见证者陈光中介绍，他在数次调研中发现，要使铁路司法脱离铁路部门的领导，有三个改革方案：一是彻底取消铁路司法机构，相关案件完全由地方司法部门管辖；另一个是自成体系，建立直属于最高人民法院、最高人民检察院的铁路专门司法体系；最后一个是保留铁路法院、检察院，划归地方管理。

　　但是，第一个方案很快被否决。“铁路上的案件‘满地跑’，全交给地方办，成本太高，而且没人协调。如果全部撤销，铁路法治建设将大倒退。”最高人民检察院铁路运输检察厅原厅长陈振东说。

　　陈光中最初认为，应该成立独立的铁路司法体系，分别直属“两高”领导。这也是许多支持者的观点，因为这样一来铁路法院既不受制于铁道部，又免除了地方政府的干扰，将是司法独立的一大进步。

　　但此方案同样有问题。首先是财政问题。“如果垂直管理，从上到下都要由国家中央财政部门拨款，中央财政部门不会轻易负担这笔钱，由地方拨款比较可行一些。”陈光中在调研中发现。

　　其次，按照现行法律，法院、检察院要对人大负责。如果实行垂直管理，整个铁路司法体系只通过最高法院、最高检察院对全国人大负责，各级铁路法院、检察院不对应同级人大。如此一来，地方各级铁路司法机关只有上级的领导监督，而没有横向监督。

　　在陈光中看来，铁路司法改革之所以持续多年没有实质性进展，除了“铁老大”的阻挠外，每个方案均有利弊，以至于利益相关方的协商困难重重。

　　经过几番商讨，最终敲定了最后一种方案。有分析认为，这是历经各方博弈后，改革风险最小的路径选择。

　　何时才能抹去“老铁路”气质

　　“现在我还是担心，铁路法院虽然换掉了牌子，但法官绝大部分还是原来的人”。

　　继全国17个铁路运输中级法院、58个铁路运输基层法院全部移交地方管理后，7月30日，最高人民法院公布《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》。这是自铁路运输法院移交地方以来，最高法院首次发文确定铁路运输法院案件管辖范围。

　　该规定已经于8月1日实施。根据规定，改制后的铁路运输法院刑事案件的管辖范围，除涉及铁路运输犯罪的各类公诉案件外，还包括有关刑事自诉案件；民事案件的管辖范围方面，经驻在地高级人民法院指定管辖，铁路运输法院还可受理其他民事案件和执行案件。

　　一位法律界人士向都市时报记者透露，其实在移交之前，上级指导单位已经开始让铁路法院尝试审理一些民事案件，“为过渡阶段做准备”。

　　但是，一纸协议无法迅速而彻底地抹去铁路法院的气质。诸如人员过渡、办公用房、资产移交、装备标准、经费保障等细节问题，仍需要耗费大量时日。

　　3300余人一次性向体制内过渡，带给地方政府的财政压力不可小觑。虽然铁路法官现在名义上是国家公务员，但待遇则因各地而异。此前有媒体报道，太原铁路司法系统的工作人员在移交后，收入减半。

　　昆明铁路司法系统也有人表达了同样的担忧。“7月的工资具体有多少，现在还没有领到呢。”昆明市铁路运输中级法院刑庭法官秦海云在接受媒体采访时说，往常工资都在月底发放，现在已进8月，7月的工资还没领到。“不知道发公务员工资的话有多少钱”。

　　不过，铁路法院的正常工作并未受影响。最近，昆明铁路中院的很多领导都在参加由最高法院组织的刑诉法培训会，“我们的工作照旧。”

　　而在公众眼中，铁路法院与企业虽然已经在人事和财务上切割，但经年累月形成的人情关系还在。“现在我还是会担心，铁路法院目前虽然换掉了牌子，但法官绝大部分还是原来的人，与铁路系统关系持久。”郝劲松仍对铁路法院的公正性抱有疑虑，他认为，应该把全国各地铁路法院的法官与地方法院法官进行工作地点交流互换，这样有助于审判的公正和不受干扰。

　　都市时报记者在采访中得知，许多法律界人士虽然对此次改革欢欣鼓舞，肯定其进步意义，但他们都表示，彻底的改革尚未完成，成效尚待观察。