清末新政，各地纷纷建立咨议局（翻拍图片）。

　　□记者 朱金中 实习生 姚晨雨 文图

　　引子

　　“庚子之变”，对慈禧这位操控晚清政局数十年的皇太后的打击是相当大的。

　　1901年1月29日，在回銮之前，慈禧以前所未有的决心发布“预约变法”上谕，随后，湖广总督张之洞和两江总督刘坤一联衔上了“江楚会奏三疏”，揭开了“清末新政”的序幕。

　　史学界对于“清末新政”，以往否定多于肯定，现在肯定的意见多了起来，认为这是晚清政府的最后一次自我拯救。慈禧在诏书中说：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，唯有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。”应该说，这是慈禧经过几十年实践得出的肺腑之言。

　　据史料记载，慈禧“及回銮，则于《海国图志》、《瀛环志略》诸书展诵不辍，意谓可藉窥外人情事也”。可以说，这一次慈禧颇有些痛下决心的味道。

　　“江楚会奏三疏”上奏后，慈禧认为“事多可行”，下诏：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法以行西法各条，其中可行者，即著按照所练，随时设法，择要举办。各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”在慈禧回銮期间和回銮后，清廷以“江楚会奏三疏”为范本，通过一系列政令，发起了大规模的改革。

　　“江楚会奏三疏”在第一疏中就提到教育制度改革的问题，核心是倡新学、废科举。

　　科举要废，可以慢慢来，但新学要兴，刻不容缓。

　　慈禧在回銮前后、期间，或以光绪名义发布谕旨，或直接下懿旨，接二连三督促各地督抚兴办新式学堂，“作育人才，端在修明学术，除京师已设大学堂应行切实整顿外，各省所有书院于省城均改设大学堂，各府厅直隶州均设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂”。据《中国近代教育史资料》统计，到民国初年，全国新式学堂已经8.7万多所，在校学生约29万人。

　　在国内兴新学的同时，慈禧还根据张之洞、袁世凯等人的意见，鼓励中国学生赴国外留学。因为历史和地域原因，清国留学生赴日留学人数在1901年之后骤增：1901年仅为274人，1902年到1908年分别达到608人、1300人、2400人、8000人、12000人、10000人、3000人，1906年为其顶点。

　　清廷还颁布了《钦定学堂章程》和《奏定学堂章程》，这两个学校章程均以日本为模式，规定学堂正规教育分为初、中、高三级。高等学堂之上还有分科大学及最高一级的通儒院。从高小毕业到大学毕业分别授予附生、贡生、举人、进士的功名。这一做法虽然后世有人批评为改革不彻底，但在当时形势下，这种将近代教育学位和古代科举功名相结合的“双轨制”避免了骤然断层，其积极意义还是应该肯定的。

　　【多个领域展开“大手术”】

　　无论是两次鸦片战争还是后来的庚子之变，近代中国的军事改革一直不能取得让人满意的效果。

　　慈禧回銮期间，对军队改革尤为重视，数次下旨擢升袁世凯，并寄望以袁世凯的小站兵为范本，打造一支新式陆军。

　　袁世凯成功解决了天津城中国不能驻军这一“疑难公式”后，其才干不仅得到朝野肯定，也为西方列强所敬佩。袁世凯被慈禧任命署理直隶总督兼北洋大臣后，很快赏加太子少保衔，后来德国公使还劝说清廷将山东也划归直隶管辖，但因中国无此先例而作罢。

　　回銮之后，慈禧下令，各省以北洋小站兵为蓝本，编练新军，不仅在武器装备上大规模引进新式克虏伯炮，而且操法营规，“均参照德、日两国最新军制”，军队建制和兵种均以北洋军为例，设立镇、协、标、营、队、排、棚（即相当于后来的军、师、旅、团、营、连、排、班）。

　　国力不兴，实为实业不兴。“江楚会奏三疏”中对近代中国实业发展做了详细规划，在慈禧回銮期间，袁世凯也上了一个九千余字的奏折，在这份接近万言书的计划中，也对实业做了纲领性描述。

　　1902年，刚回到北京的慈禧就批准正式设立商部，统领全国实业发展。这在一个长期奉农本商末为基本国策的国度实为头一遭。

　　商部自成立后，制定、颁行一系列商律，如《公司律》、《破产律》、《公司注册试办章程》、《商人通例》等；商部的官员还大力革除“耻言贸易”的旧观念，奖励在工商实业上有特殊贡献的工商业者——这在庚子之变前的朝廷中枢，实在是不可想象的。

　　有人曾认为，“清末新政”力度不深，未免有偏颇之处，因为这次新政在清国的制度层面、法律层面进行了前所未有的改革与创新。中国古代法律“诸法合体”、“政刑不分”延续了几千年，但在清末进行了“大手术”。

　　1902年5月，慈禧下令，“着派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理”。刑部左侍郎沈家本受命为修律大臣后，主持修订法律馆，将西方各国法律大批量翻译，这对中国人了解近代法律起了普及作用。

　　沈家本还带人修订旧律，创立新法。1910年，由沈家本负责删修的《大清律例》以《大清现行刑律》之名正式颁行，作为新刑律颁布前的过渡性刑律。这部刑律是对中国法律数千年历史的重大革命。

　　尽管由于后来中国政局的突然变化，这部法律没有来得及实施，但不可因此抹杀清末法律工作者在改革方面的诸多努力。

　　在国内纷纷展开新政实验的各省中，以袁世凯的直隶效果最为显著：中国首次设立审判厅，实行司法独立；中国人自己设计、施工了第一条铁路——京张铁路；中国第一条公交电车通行；甚至袁世凯还主持建造了京津两地的自来水工程……

　　所有这些，都是“清末新政”的成果，尽管实施新政的本意是清廷政府的自我拯救，但在客观领域促进了中国的近代化进程。

　　【最难啃的骨头还是没啃动】

　　相较于军事、经济、法制、教育、治安等领域来说，最难也最复杂的行政机构领域，向来是清末新政改革的“软肋”。

　　原因很简单，搞实业，搞新军，没人会倒霉；废科举，顶多学部的老学究和一些举人秀才绝绝食；搞行政机构改革，要牵扯多少中央与地方官员的切身利益。你敢断人家财路，人家就敢断你生路——官场向来如此。

　　在慈禧回銮的路上，不仅袁世凯，就是张之洞、刘坤一都还是很乐观的，因为慈禧发话了，只要为了国家安危，什么都可以改。在戊戌变法时，机构改革是个禁区，比如张之洞就痛斥议院之说“无一益而有百害”，而刘坤一也说：“中国民智未开，外国大局茫然，中国全局、本省政事亦茫然，下议院此时断不可设，若上议院即可仿行。”而在“江楚会奏三疏”中，张、刘二人又一致指出，西方国家的“政体学术”，“大率皆累数百年之研究，经数千百人之修改，成效既彰，转相仿效，美洲则采之欧洲，东洋复采之西洋”。

　　口号喊得很响亮，也在一些小的环节上取得了进展，比如袁世凯在直隶推行革除陋规、整顿吏治——对大小官员实行薪酬改革，把陋规统计出来，作为官员薪水公开发放，除此之外，发现受贿，一律严办——这个做法得到了慈禧的肯定，并下令全国推广。

　　但在行政机构改革的大环节上，张之洞没搞成，袁世凯也没搞成，还差点被人搞掉。

　　行政机构改革一个是成立国会，这个直到清朝灭亡，满清贵族也不愿意让步，最后只搞了一个咨询性的机构——资政院。

　　另一个是最重要的行政部门合并裁撤即后来的新官制改革，几乎完全失败。

　　新官制改革，就是要废除军机处，成立责任内阁，将唐代起就定制好的传统六部改革为适应近代化需求的部门。

　　从“江楚会奏三疏”到后来袁世凯所建议的责任内阁制，清廷改革派和守旧派在新官制改革的问题上激烈斗争，改革派的后台是国内开明人士和部分开明官员，而守旧派的幕后是满清贵族和大多数官僚。

　　增设新部门，没人有意见，这意味着多出来很多位子，但要裁撤老部门，就意见大了去了：咱这干了一辈子御史的老学究难道下岗不成？大清国的官员们几乎都愤怒了，矛头直指袁世凯，先是一帮御史跳出来，大骂袁世凯“行如莽，心如操”，是个王莽、曹操式的人物，接着在新官制会议上，满清贵族铁良拔出火枪要开枪，闹到高潮时数百名京官举着“杀袁立宪”的横幅静坐示威。

　　闹到这一步，大清的行政机构改革只能草草收场，守旧势力盘踞的都察院、翰林院、大理院等机构只是改头换面，然后继续活跃起来，而改革的核心目标——军机处，依然存在。

　　军机处为雍正年间所设，延续到庚子之变后，尽管弊病丛生，但在当时国内官场，军机大臣仍为清代人臣至极，总揽朝政，领袖百官，末代军机处（指从1901年至1911年十年间）的军机大臣们，有几个非常熟悉的名字：奕劻、瞿鸿机、袁世凯、载沣、铁良。他们背后，又可以牵扯出岑春煊、徐世昌等一大批政坛新贵。“庚子之变”后，因大批官员被“惩办”，从军机大臣到各部官员空出不少位子，这些人大多是在“西狩”和回銮路上进入视野的，从而成为晚清政坛的风云人物，而左右着近代中国的走向。

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