“铜陵模式”里的辩证法

　　两年来，减少层级，城市管理取得新突破；整合资源，社区服务水平显著提高；引导居民自我管理，社区自治功能明显增强；构筑区域化党建，基层党组织作用进一步发挥；转变观念和作风，机关干部和社区工作者素质不断提升。

　　纵观铜陵市社区综合体制改革的路径，聚焦其实践中的创新，其中包含的辩证法思想对于同类改革有着深刻启示。

　　“减”与“增”：减少行政层级，增强服务职能

　　“现在到社区办事，真是方便。 ”7月25日，铜官山区金口岭社区居民江庭平告诉记者，以前办个退休证年度审核，到社区审核后还要去街道盖章，有时还要排队。现在，在社区开放式服务大厅，一会儿就办好了。

　　“撤销街道办，环节少了一层，办事效率自然提高。 ”从2010年7月开始，铜陵市全面启动社区综合体制改革，将以铜官山区为主体的城区10个街道办事处全部撤销，将61个社区居委会整合为23个新社区；同时，将原街道党工委、群团组织等职能和原街道办事处相关公共管理服务、部分审核审批等职能下放到社区，把原街道的协护税、城管执法、司法行政等职能收归区直相关部门。改革的核心是撤销街道办事处，变“四级管理”为“三级服务”，形式上的“减法”带来本质上的“加法”。

　　传统体制下的街道和社区，行政管理和公共服务职能错位、功能雷同、职权不配套。尤其是街道作为中间层，集聚了人权、财权和物权；而社区由于受资源、职能的限制，很难及时有效地为居民提供服务。当下，社区在满足居民需求、调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定中越来越处于“前沿”位置，直接面向居民、面向家庭、面向驻区单位，强化了社区自治和服务功能。

　　“降”与“升”：降低管理成本，提升服务质量

　　在铜陵市多个社区走访，记者发现这些社区的办公场所都集中在一楼服务大厅，开放式大厅里挂着各类服务项目标识牌，前来办事的居民进大厅就一目了然。社区大楼的其他楼层都是各种功能的活动场所，如居民议事室、文体之家、应急工具室、妇女维权工作站、e智空间等。在这里，居民们有的下棋打牌，有的读书看报，其乐融融。

　　新社区成立后，区直部门和原街道的人、财、物等资源整合集聚到社区。社区支出大幅减少，行政成本有效降低。改革前，每个“小社区”工作经费一年只有3万元左右。改革后，将原街道的工作费用直接下划至各社区，每个社区增加到30万~50万元，总额还节约了8.5%；改革前，社区活动服务用房总面积为5.7万平方米，改革后达到7万多平方米，在没有多投一分钱的情况下，面积比改革前增长了23%。

　　新社区实行“一站式”集中服务，社区公共服务中心统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治信访、文明创建、社会保障、经济服务等7个专业服务窗口。流程改造，有效提高了社区服务能力，如以前办理就业、失业等手续，起码要20天，现在几天就能办好。

　　“收”与“放”：收缩管理阵线，放权社会组织

　　在铜官山区社区建设办公室，记者见到一份社区建设指导委7月23日发出的《社区自治典型案例通报》，包括：因螺蛳山社区居民反对，一个投资近2亿元的选矿厂扩建项目被叫停；阳光社区通过居民议事、听证，率先实施物业接管小区停车位；鹞山社区推行“居民说事”，构建社区自治新机制；金口岭社区的“争抢管公厕，居民来决定”……通报的10个案例都曾在社区居民中产生过较大反响。

　　收缩政府行政管理，增强社会自治功能，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，是铜陵市社区综合体制改革的着力点和落脚点。他们把社区范围内公益事业决策管理权、居民活动组织权、监督权等归还社区居委会；将行政管理职能与居民自治职能相对分开，通过一系列制度安排，推进居民自治。凡是到社区工作的干部，必须依法选举，才能担当居委会主任和成员；凡是为民服务事项和涉及民生服务内容，一律叫居民讨论、由居民做主。

　　铜官山区出台《加快培育和发展社区社会组织的指导意见》，提出优先发展和重点培育公益服务、社会事务、文体健身、慈善救助、法律维权等五类组织。目前，该区18个社区都有特色鲜明的社会组织，如党员信访接待站、扶贫帮困捐助站、夕阳红护校队、卫生保健服务队等；共有社会组织和志愿者人数达到170家、2万余人，较改革前分别增长23.2%和67%。

　　铜陵市决策层关注的一个重要课题，就是如何搭建和谐的社会沟通渠道，动员更多居民依法有序参与社会管理。今年，铜陵市政府试点政府购买社会组织服务，鼓励社会组织承担区政府转移出来的部分公共管理和公共事务职能。

　　“远”与“近”：办公距离远了，服务百姓近了

　　“当初还真担心去社区办事要多跑路，现在看来是多虑了。有什么事，照着小卡片的号码，打个电话就行了。 ”改革后组建的新社区，是由以前的两三个小社区整合而成，管辖范围扩大，老年居民们都免不了担心。然而，新社区推行的网格化服务，打消了他们的顾虑。

　　“铜陵模式”实行的大社区体制，即以社区党工委为核心，以社区居委会、公共服务中心以及社会组织三个体系为支撑，责权利有机统一。新社区实行全员网格化管理，按照“属地管理、条块结合”原则，每300户左右为一个网格，配备一名社区工作人员作为管理员，负责网格内家庭的日常巡访、综合信息采集等工作。同时，通过楼栋“网格指示牌”、发放联系卡、开设服务热线，实现信息快速收集，变坐等办事为电话预约服务、主动上门服务。

　　“社区工作人员都是一专多职，在做好本职工作的同时，每人负责300户家庭的信息采集和服务。 ”阳光社区副主任艾梅告诉记者。改革前后的变化，艾梅感觉尤为明显：以前小社区，十来个人，每人一块事务，在办公室坐等居民来办事；现在人多了，除了留在服务大厅接待的，其他人都去走访网格服务对象、上门服务。艾梅说，虽然我们比以前辛苦一些，但居民们办事方便了，我们心里也快乐了。

　　铜陵市社区综合体制改革，吸引了越来越多的理论研究者和国内很多城市的关注。作为一种探索与创新，在起始阶段必然带有行政主导型特点。如果将改革目标设定为“强化社区服务职能，增强居民自治功能”，那么，进一步培育社区自治组织，持续推进社区、社工、社会组织建设，依然是深化社区综合体制改革的课题。(林春生)