延伸法律监督触角　解决土地“三过”问题

　　李轩甫 符海 王万全 袁旺金

　　 东方市检察院检察长徐金明接待来访群众

　　 深入农村调研

　　 开展土地整治工作

　　 组织青年干警开展登山活动

　　 党员干警重温入党誓词

　　“执法办案从根本上说，就是解决矛盾冲突、协调利益关系的工作。检察干警执法办案不仅要对案件依法作出公正处理，还要主动化解矛盾纠纷，从源头上寻求解决办法，坚持将化解社会矛盾贯穿执法办案始终。”这是海南省东方市检察院党组班子的共识，也是该院对每一位办案干警的要求。

　　记者在采访中了解到，近两年来，东方市检察院立足检察职能，结合农村土地承包、流转合同签订时的政策、背景，充分运用民事督促起诉等工作机制，积极参与东方市农村土地“三过”问题(即承包租金过低、期限过长、面积过大)专项整治，督促起诉三家镇红草村集体土地承包显失公平，四更镇英显村集体土地承包合同无效等严重侵害农民利益案件44件，为国家和集体挽回经济损失2500余万元，依法督促收回土地承包经营权4096亩，为东方市委、市政府解决农村土地承包中的“三过”问题提供了有效的法律服务，有力地维护了国家、集体和社会公共利益，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　找准服务工作大局切入点

　　地处海南西南部的东方市是海南省重要的能源基地、重化工业基地和热带农业基地，也是海南省唯一拥有对越边贸政策的城市口岸。颇具发展潜力的东方市，近几年深受农村土地矛盾纠纷的困扰，由此引发农民上访不断，严重影响了当地经济社会的和谐发展。

　　2011年3月初，东方市委、市政府成立工作组，专门开展农村土地专项治理工作，东方市检察院积极派员参与这一工作。“我和派驻乡镇检察室干警对农村土地‘三过’问题进行了全面的调查摸底。我们深入各乡镇农村认真听取群众意见，了解掌握群众对市委、市政府开展农村土地承包专项整治工作的态度，通过乡镇政府调取了120多份土地承包合同进行认真审查，到承包土地现场实地了解土地的种植现状和相邻土地现行发包的市场价格，到林业部门了解我市造林的现状及造林户的造林成本与年平均收成的比例等等。”东方市检察院民行科科长石政奇告诉记者。

　　在认真调查分析的基础上，检察官总结出当地农村土地承包主要存在“三过”等问题。东方市检察院领导听取汇报后，决定把参加农村土地整治工作作为发挥检察职能作用，推进农村土地管理创新的重要举措，以民事督促起诉为着力点，重点审查农村土地承包合同的合法性、合同约定承包面积与实际面积是否相符合等问题。该院对受理的58件农村土地承包“三过”问题线索进行依法审查，其中立案52件。在案件受理、立案、审查和结案阶段，该院办案人员始终注意加强与当事人的沟通，通过召开协调会等方式让当事人充分表达意见，努力做到案结事了，息诉息访，实现息诉维稳与执法办案“双赢”。

　　同时，东方市检察院主动延伸工作职能，结合办案大力宣传土地管理的相关法律法规，宣传市委、市政府处理土地问题的相关政策，争取双方当事人的理解和支持。主动配合市委、市政府的专项整治工作，引导承包方着眼农村土地大幅度升值的客观形势，理解和支持市委、市政府的工作，在平衡双方利益的基础上圆满解决了群众反映强烈、社会矛盾突出的多年积案。该院还就在办案中发现的农村土地管理有关问题，形成《关于东方农村土地承包几个常见问题的报告和处理建议》，报送东方市委，得到市委领导的肯定和好评。

　　依法督促调整土地承包金

　　2011年5月，东河镇东方、东新两村的林文贞、吴关清等9名村民，向镇政府反映东方、东新两村村委会非法发包集体土地损害村民利益问题。镇政府调查处理后，林文贞、吴关清等人不服，带着一份近200名村民签名按手印的上访信和相关材料，向海南省委政法委继续反映问题。

　　东方市检察院受理该案后，派员到村民中进行调查走访，实地测量发包的土地面积，在此基础上形成调查报告报送市委政法委和市人大常委会。对涉及的土地租金相对较低，承包人使用面积过大，70亩土地承包经营权流转产生增值费没有依法分配给村集体等问题，该院依法作出民事督促起诉决定。该院还主动将执法办案向化解社会矛盾延伸，通过召开座谈会、调查结论反馈会和协调会，对上访涉及事项逐项进行妥善处理。最终，这起上访事件得以顺利平息，村民与村委会和土地承包人之间的矛盾得到有效化解，促进了当地农村的和谐稳定。

　　采访中记者获悉，东方市检察院2011年立案的34件民事督促起诉案件中，其中29件存在土地承包租金过低问题，有的土地平均承包租金约为每年每亩18元。比如，四更镇英显村村委会于2006年6月，将该村2500亩土地长期无偿发包给钟某，四更镇政府于1994年1月将1100亩土地以每年每亩16元的价格发包给黄某等典型案件，群众反映尤为强烈，多次到市委、市政府上访。东方市检察院办案干警抓住这些热点土地承包案件，在深入调查的基础上促使双方进行协商并依法作出调整，调整后的土地承包金平均每年每亩57元，比调整前每亩提高39元，此项为当地农村集体增加土地承包租金收益1183万余元。

　　东方市检察院还与三家镇党委、政府密切配合，指导该镇玉雄村和乐安村村委会，分别将发包30年的600亩和1016亩土地依法进行转让，使这两宗土地的承包金由原来的每年每亩18元和20元提高到每亩每年100元，分别为两村增加租金收益147.6万元和243.8万元。

　　东方市农村土地专项治理工作负责同志告诉记者，检察院不是就案办案，而是从法律、政策和社会形势发展等方面对当事人各方进行细心指导，以实际案例说明合同不规范的法律后果，并为多个农村集体提供了土地承包合同范本，“很大程度上解决了农村土地承包合同的规范化问题”。

　　通过执法办案增加村集体收入

　　1984年11月，三家镇红草村委会将该村3000亩集体土地承包给文开平夫妇造林，承包期限为63年。合同约定承包土地的四至范围和承包面积约为3000亩。1996年底，文开平按约定为红草村架设电线，村委会免去承包期内的全部土地租金(电力架设花费为38万元，折算承包租金约每亩每年2.5元)。2003年8月，经村委会同意，文开平夫妇将承包土地及土地上所种植的林木一并转包给海南富美林公司，转包的土地面积为3000亩(海南富美林公司实际使用的面积为3820亩)。这一转包使文开平夫妇获得土地承包经营权转包金加上林木转让金共300万元，但合同另约定富美林公司在承包期内每6年按林木实际种植面积每亩缴纳给村委会8元管理费，可富美林公司一直没有缴纳。村民们认为，红草村村委会与文开平夫妇签订的土地承包合同明显存在租金过低、面积过大、期限过长的“三过”问题，加上土地承包经营权流转增值费没有分配给红草村，由此引发群众多次上访。

　　东方市检察院受理该案后审查认为:承包合同继续履行显失公平，会继续造成村委会集体资产严重流失。为此，东方市检察院依法督促红草村村委会向法院提出变更承包合同等多项请求的民事诉讼。一审法院采纳了东方市检察院的督促起诉意见，支持了红草村村委会的诉讼请求，判决富美林公司退还村委会多使用的820亩土地，支付土地管理费3.056万元;文开平夫妇支付土地承包经营权流转增值费30万元;富美林公司支付2010年前多使用红草村820亩土地的使用金133.7万元。此后，3000亩土地租金按每亩每年100万元缴纳，并且每满5年每亩土地的承包租金递增10元。此案的成功办理，为红草村挽回集体资产累计1200多万元(含后期增加的租金收益)。

　　2007年6月6日，四更镇英显村村委会将该村2500亩集体土地承包给钟才造林，合同只约定承包地的大概位置、土地面积和用途，没有约定承包租金等内容。在受理此案后东方市检察院审查认为，该合同双方当事人意思表示不真实、不完整，合同因欠缺法律规定的必要条件而无效，村委会将2500亩集体土地给钟才长期无偿使用没有法律依据。办案干警调查发现，合同签订后钟才没有实际能力经营，承包土地一直被闲置，英显村村民多次反映，表示不满。

　　为此，东方市检察院专门向村委会干部指出合同依法无效、农村集体资产存在流失的风险，后经多次做承包人的工作，2011年3月8日，双方当事人在平等自愿的基础上解除当年签订的合同，钟才无条件返还村委会2500亩土地的承包经营权。

　　参与农村土地专项治理工作取得骄人成绩，东方市检察院并没有就此鸣金收兵。近日，该院民行科长石政奇又带着干警袁旺金赶到大田镇月大村，与两名村干部一同前往一块承包争议地调查取证，以督促起诉方式维护民生民利。