“城管外包”：前提是区分执法与服务

　　王琳

　　2011年9月，深圳南山区粤海街道办一位城管执法协管员在“执法”时被一小贩刺死。事发后，该协管员所在的城管外包物业公司曾为其申请“革命烈士”称号，但未获批准。今年7月10日，小贩被判无期徒刑。数日后，警方宣布，该协管员实际上是警方破获的涉黑团伙骨干成员，该团伙不少成员均“披着城管协管外衣”对辖区商贩大肆敲诈勒索，收取保护费。

　　“城管外包”由此成为被诟病的对象，曾经的“先进经验”正在面临汹涌的舆论质疑。据了解，为解决人手不足问题，城管服务外包最先发端于深圳西乡街道，一度被认为是城市公共管理和公共服务的创新之举而被推荐向深圳全市。2007年起，深圳市政府即以政府购买社会服务的方式在全市配备使用城市协管员。截至目前，深圳全市共有35家公司参与城管服务外包。

　　当然，“城管外包”是否具有制度的正当性，并不由某宗个案决定。警察中也有害群之马，出了几个坏警察，并不等于警察制度需要否定。“不能因洗澡水脏了，就把孩子也倒掉”，道理很简单，但在实践中，要把脏水和孩子分离开，却并不容易。

　　其实追溯到城管本身，该制度也是“外包”的产物。国家法律本无“城管法”，行政机关本来也没有“城管局”。各地城管部门的权力来源实则都是其他行政部门的转授，如城建、工商、卫生、交管、文化、环保甚至公安等等。这种执法模式被称为“相对集中行使执法权”。换言之，城管本身就是“权力外包”的产物，只不过这种“外包”披上了“转授”的外衣而已。

　　为何原来分属各行政部门的执法权要“外包”给一个找不到法律依据的“城管局”呢？原因也许就在于，这些执法工作通常难度都较大，依常规方式执法会执行不下去。对此，各行政执法部门纷纷选择了趋利避害，即一方面保留那些相对实惠的权力（比如审批、许可之类）；另一方面则将那些繁琐而艰苦的外勤工作以及难以执罚的处罚权甩出去。城管就是那个集中接收“垃圾权力”的部门，这就是所谓“管理与处罚相分离”的由来。

　　那么城管局又如何来行使其他职能部门依正常执法执行不下去的权力呢？近年来，不时可见一些地方的城管局试点“温柔执法”、“软性执法”等等。问题在于，这些执法方式要有效，当初那些职能部门就不会轻易放弃自己的权力了。权力总是多多益善，甘愿将权力拱手交出，背后的不得已可想而知。于是乎，在不少城市，借助于一些行政之外的力量就成了“城管局”的选项，比如，招募一些“能征善战”的社会人士，组建一支能“镇得住、管得了”的队伍。随后，这种城管格局开始在各地蔓延。

　　沿着这一“权力转授”的路径走下去，城管局也会逐渐进化成行政职能部门，并在趋利避害中主动选择将一些不太好干的工作转包出去。如果是这样的改革思路，“权力转包”将永无止境。

　　真正的城市管理机制改革，应立足于从管理到服务的理念嬗变。执法权不可外包，但公共服务却可以外包。对于各地的“城管局”而言，厘清权力来源是机制变革的第一步。原本属于各行政职能部门的执法权（尤其是执罚权），不可由城管局大包大揽，而应还给职能部门。对于城市管理中的公共服务，则可以综合公平与效率，大胆推进“外包”工作。

　　公共服务的“外包”有利于提升行政效率、提高服务质量、减轻行政负担。但在中国社会的发育还远未成熟的当下，公共服务外包要格外防范制度的异化。深圳的“城管外包”之所以发生“外包失灵”，与信息欠公开、程序欠规范、监督机制欠完善紧密相关。畅通信息发布渠道，健全程序的正当与科学，加强对发包的全程监督，由此凸显出来。

　　近日深圳官方对众说纷纭的“城管外包”存废之争有了回应。据称，“深圳不会取消城管外包服务，但城管部门会从设立准入门槛、服务过程全方位监管、引入第三方评价体系等三方面重新完善服务外包政策的制度设计”。这些改革举措是否有效，公共服务的外包是否能发挥社会的最大活力，还需持续观察。

　　城管体制变局，这当然不只是深圳市的事，而是中国所有城市都应关注的大事。

　　（作者系海南大学法学院副教授）