法治政府建设在湖南的实践

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　　本报记者 贾京平 万学忠

　　2012年1月4日，继株洲市之后，岳阳市12345政府服务热线以更高标准投入使用。根据《湖南省政府服务规定》要求，衡阳市、湘西州也已经启动这一工作。

　　3月28日，《湖南省人民政府2012年度依法行政考核方案》出台，要求市州一级政府年内行政决策听证会不得少于5次。

　　5月14日上午，湖南省绩效办将2011年市州绩效考核结果报送省委组织部。市州领导换届在即，这一考核结果将作为组织部门考察任用干部的重要参考。值得注意的是，2011年和2012年绩效考核指标的设定，较以往增加了“法治湖南建设”专项。

　　5月15日，湖南省委省政府办公厅转发司法厅文件，要求年内县级以上政府全部聘请律师成立法律顾问团或担任法律顾问……

　　记者近期在湖南采访，深刻感受到:《法治湖南建设纲要》出台近一年后的三湘大地，法治政府建设正在新的起点上如火如荼地推行。

　　以程序建设为抓手

　　“法治湖南”现象被关注，肇始于《湖南省行政程序规定》2008年的出台。

　　当时，周强主持工作下的湖南省政府，致力于通过法治的手段和方式推动科学发展和改善民生。周强挂在嘴边的一句话就是:法治环境是一个地方的核心竞争力，抓法治就是抓科学发展。

　　基于这样的认识，湖南省政府决定以程序建设入手抓依法行政，出台一部全面规范行政机关决策、执法、监督、问责等各类行为的程序规定。这就是2008年10月1日施行的《湖南省行政程序规定》(以下简称《程序规定》)，它是我国第一部省级行政程序规章。自此，湖南的法治政府建设有了第一个抓手，翻开了全新的一页。

　　这部不寻常的规章，是学界和实务界共同智慧的结晶。湖南省政府法制办主任许显辉5月13日接受记者采访时介绍:“我们制定这部程序规定有一个根本宗旨，就是‘既能上天又能入地’。”“上天”，就是要符合党中央、国务院的总体部署，符合人民群众的愿望，符合现代法治的发展规律现代程序法理念；“入地”，就是要符合政府工作的实际，符合湖南的实际，符合基层的实际。据悉，《程序规定》的出台，湖南省政府立法部门是在专家稿基础上做过“大手术”的。

　　的确，这部“能上天”的《程序规定》，大胆尝试，创设性地规定了一系列程序制度。为了避免行政机关在重大事项中“三拍决策”(决策前拍脑袋，决策中拍胸膛，决策后拍屁股走人)，《程序规定》要求，重大决策须经合法性审查、专家论证、公开征求意见等程序，一个也不能少。

　　规范性文件的“三统一”和有效期制度也是湖南的首创。《程序规定》要求，县级以上政府及其部门出台的规范性文件只有经过统一登记、统一编号、统一发布后才能生效。而且，有效期最长5年。

　　针对执法、审批过程中一些行政机关推诿、拖沓的现象，《程序规定》设计了“限时办结”制度:法律、法规、规章对期限没有规定的，要限时办结；根据不同情况，“限时”为20日、30日、45日、60日、90日；每一次延长时限，都需要符合法定条件并履行申请手续。

　　这部“能入地”的《程序规定》非常实用。许多制度设计是有针对性的。比如，为了保证政府工作的高效运转，对千头万绪的行政事务及时作出决策，确保行政目标的实现，《程序规定》在将调查研究、公众参与、专家论证、合法性审查、集体研究确定为重大行政决策的必经程序的同时，对重要紧急情况必须立即决策的情形做了特别规定，这就既保证了重大决策要遵守必要的程序，也保证了决策的效率，较好地处理了程序与效率的关系。

　　《程序规定》施行至今已有三年半，推动依法行政的“抓手”作用非常明显。规范性文件实行“三统一”发布制度后，经过清理，摸清了全省各级政府规范性文件的家底，而且新出台的规范性文件“质升量降”。2009年6496件，同上年相比下降20%；2011年，这一数字下降到4800件。此外，规范性文件的审查机制发挥作用，2008年以来，全省纠正违法规范性文件486件。

　　《程序规定》对法治政府建设的推动价值看得见摸得着的，当属三湘大地此起彼伏的“听证会”。听证会这一新鲜的民主议事形式，无论行政机关还是老百姓，一度对它都非常陌生，如今在湖南却已经司空见惯。据不完全统计，2008年以来，湖南省各级各部门举办重大决策听证会1500余次。2011年，举行了408次。也就是说，在三湘大地，平均每天都有一场听证会举行。

　　“推进依法行政、建设法治政府，要求政府‘正确地做事’和‘做正确的事’。”湖南省委副书记、省长徐守盛表示，《程序规定》要求政府全面正确地履行职责，要按程序办事。当下，推动湖南省各级政府“正确地做事”，就是要贯彻好《程序规定》。

　　那么，如何保证政府“做正确的事”呢?徐守盛说，要贯彻好《湖南省政府服务规定》(以下简称《政府服务规定》)，加强和改进政府服务，努力建设人民满意的服务型政府。

　　徐守盛所说的《政府服务规定》，又是湖南省开全国先河的创举，它明确界定了政府应该提供哪些服务，并引入了“基本公共服务均等化”等现代服务政府的理念，从而为推动法治政府建设找到了第二个抓手。

　　以服务型政府建设为抓手

　　“为人民服务”，这句政治口号，虽然是上个世纪提出的，但作为对公职人员的基本要求，至今仍不落伍。因为现代型政府区别于管制型政府，其基本职能更加强调“服务”。

　　近年来，湖南省在体现政府服务功能上，有一个抓手，那就是持续了8年的“为民办实事”工程。2004年起，在全国最早启动这项民生工程，至今，湖南省累计投入2200多亿元，完成了246个“为民办实事”项目。

　　5月14日，在湖南省为民办实事考核办公室，记者看到，处长刘山办公室的墙上，挂着一幅几乎占据了一面墙的图表——“2012年为民办实事项目及进度表”。表上记载:新增廉租房74348套，病险水库除险加固457座，移民避险搬迁安置1万人……总共有18项任务。

　　自2004年湖南省政府开展“为民办实事”活动以来，刘山一直参与这项有“一票否决”功能的考核，对这项工作的效果感触最深。农村3000多万人用水不安全，已经解决了2000万；乡镇卫生院以每年100至200所的速度兴建，基本解决了农民看病难的问题；农村“五保”户的集中供养率已经从3%上升到20%……刘山把“为民办实事”工程的效果总结为“四得”:政府得民心，百姓得实惠，事业得发展，社会得和谐。

　　在持续为民办实事的同时，湖南从省情出发，加大了民生制度建设的力度。2010年，湖南省委组织专门班子，围绕保障改善民生进行系统调研。2011年2月，《湖南省保障和改善民生实施纲要(2011-2015)》正式出台。湖南省委这份具有开创意义的纲领性文件，把解决民生突出问题与健全民生机制、保障人民权益结合起来，全面规划了湖南省“十二五”期间重点实施就业增收、社会保障、素质提升、全民健康、安居宜居、畅通、安全、解困八大民生工程。

　　民生工程无不关乎老百姓的基本生存权、发展权。那么，这些“实事儿”是政府应该做的呢还是给老百姓的“恩赐”?如何改变政府提供服务的随意性，使提供基本公共服务、保障民生权益成为政府应尽的责任?2010年起，湖南省开始考虑，把政府提供服务的内容、形式等法治化，通过立法推动服务政府建设。

　　2011年10月1日，《湖南省政府服务规定》施行。这是我国首部关于服务型政府建设的省级政府规章，第一次在构建服务型政府的法治框架上进行了重要探索，迈出了关键一步。无论在理论上还是在实践上，无论在法治领域还是行政管理领域，都具有划时代的意义。

　　《政府服务规定》把公共服务划分为基本公共服务和非基本公共服务。前者由行政机关提供，后者主要由社会力量提供。

　　《政府服务规定》要求各级政府建立4个服务平台:电子政务平台、政务服务平台、社区服务平台、社会求助服务平台。

　　由于服务政府的建设、政府提供服务的能力和水平与经济社会发展程度密切相关，服务型政府建设注定不会一蹴而就，而是一个过程。因此，《政府服务规定》第七条明确了“突出重点、循序渐进，尽力而为、量力而行”的服务型政府推进原则。

　　《政府服务规定》既有原则性条款，也不乏“很实”的内容。除了以“为民办实事”为抓手的公共服务以外，“社会求助平台”建设也规定得相当刚性。它要求县级以上政府按照“一城一平台”的原则，建立本行政区域统一的社会求助服务平台，号码统一为12345(谐音:有事找政府——记者注)。各行政部门要确定机构或者人员负责这项工作，接受12345的指挥和调度。

　　《政府服务规定》施行至今仅半年多，目前已有两家城市政府完成12345平台建设，它们是株洲市和岳阳市。其他城市正在积极准备。湖南省政府已经将12345平台建设纳入了今年的依法行政年度考核。

　　株洲市早在《政府服务规定》出台前的2009年10月，就开通了12345市长热线。在某种程度上对社会求助平台规定的出台提供了启发和借鉴。《政府服务规定》出台后，在市长热线的基础上，整合了12369环保热线、12348法律服务热线、12318文化市场举报电话、12355青少年服务热线、12319城管热线等部门政务热线，强化了12345的集中协调和统一调度职能。

　　5月17日，记者在株洲市采访时看到，来电记录、交办、承办、催办、反馈、回访、督办、办结等流程规范有序，全市联动，全部在网上进行。由于12345承办情况纳入了绩效考核，各承办单位都高度重视，明确了专人办理。

　　分管法制工作的株洲市政府党组成员陈立新接受《法制日报》记者采访时认为:“12345不是一根简单的电话线，它是社会的求助线、群众的连心线、政府的形象线。”

　　陈立新介绍，这个平台不仅解决了大量的群众投诉事项，而且帮助政府发现了一些体制、机制上的痼疾。比如:河道挖沙问题、夜间施工扰民问题、人行道上机动车乱停乱放问题等，都涉及到多个执法部门，都出现了推诿扯皮现象。市政府常务会就专门研究，确定一个牵头部门，明细责任和分工，有利于及时制止违法现象。

　　与株洲市相比，岳阳市的12345起步较晚，今年1月4日才开通。但起点很高，软硬件建设都实现了高标准高规格。前台55名话务员有26名本科以上学历，后台的热线管理办公室按正科级事业单位设置，编制10人。深圳华为公司开发的呼叫系统，武大吉奥公司开发的软件应用系统。系统可根据责任单位的办结率、满意率、回复率自动形成综合评价，无需人为统计评分。为了打造“不下班的政府”，81个责任单位的办理人均配备了移动设备，随时接受12345的派工和调度。

　　岳阳市的这条公共服务热线从开通运行至今，15秒接通率高达99.5%，基本做到了一拨即通；群众诉求办结率高达98.5%，基本做到了有求必应。

　　岳阳市常务副市长陈奇达牵头项目筹建工作。5月16日，陈奇达向《法制日报》记者介绍:“12345从项目启动到建设实施全过程，市委、市政府都高度重视。运行后，解决了一大批群众的实际困难，也发现了政府工作中的不足。实践表明，这个平台是推动服务政府建设的重要抓手，下一步岳阳市的12345还要上水平上台阶!”

　　可以预见，随着12345社会求助平台的建立和完善，老百姓向政府发出求助请求将更顺畅；获得政府服务将更便捷。

　　湖南省委2011年7月出台的《法治湖南建设纲要》，勾画了这一美好前景:提高各级政府公共服务能力，建立覆盖城乡居民的公共服务体系，到2020年，基本实现全省居民基本公共服务均等化。

　　多方举措出台推进法治政府建设

　　法治政府建设有两条路径，一条是“自上而下”，一条是“自下而上”。

　　自上而下来看，党中央、国务院一直以来高度重视依法行政工作。2004年以来，国务院先后下发了《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，对推进依法行政，建设法治政府作出了全面安排和部署。

　　自下而上来看，我国对于立法难度较大的项目，有一条重要经验:先地方后中央，由地方为全国立法积累经验。各省市在贯彻国务院依法行政工作部署的同时，一些省市先行先试，进行了大量的探索和创新，积累了大量宝贵经验。这些经验成熟后，又被国务院在全国范围内进行推广。

　　《程序规定》和《政府服务规定》都是湖南省在国家层面没有立法的情况下，先行先试大胆创新的结果。2010年11月8日，国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》，吸收了《行政程序规定》中的行政决策程序、规范性文件“三统一”制度、行政执法证据制度、规范裁量权制度、行政调解制度等多项内容。湖南省依法行政创新经验相继被一些兄弟省市借鉴，影响力进一步扩大。实践表明，湖南省推进行政程序法治化、政府服务法治化的探索，为全国法治政府建设积累了宝贵经验。地方先行先试，是法治政府建设的一条重要途径。

　　“湖南样本”开辟了以行政程序建设和服务型政府建设为抓手，全面推进依法行政、建设法治政府的新路径。湖南省法制办主任许显辉这样总结:从静态意义上讲，“湖南样本”以实现了依法行政工作的程序化、法典化、系统化为显著特征；从动态意义上讲，“湖南样本”以“政府自身主导、公众有序参与、学界智力支撑、媒体积极推动、社会广泛关切”为显著特征。“湖南样本”还体现了“五个结合”:即勇于创新与总结经验相结合，程序法治与实体法治相结合，政府主导与公众参与相结合，全面推进与重点突破相结合，实务操作与理论指导相结合。

　　到2020年率先建成法治政府!这是湖南省委出台的《法治湖南建设纲要》对法治政府建设提出的明确目标。“湖南省的依法行政制度体系已经比较完备，我们面临的任务是深化、提升、抓落实。”

　　许显辉在接受《法制日报》记者采访时介绍，湖南省初步形成了以“一规划两规定六办法”为主要内容的具有湖南特色的依法行政创新制度体系。

　　“一规划”是指2011年5月出台的《湖南省法治政府建设十二五规划》，将法治政府建设纳入国民经济和社会发展五年规划，并与“十二五”时期的各项工作共同谋划、共同推进。

　　“两规定”即《行政程序规定》和《政府服务规定》。

　　“六办法”是指:《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》。

　　据悉，湖南省今年推进法治政府建设的重点工作是:完成26万行政执法人员的第四轮培训；下大力气培育出一批依法行政示范单位；出台加强市县依法行政的意见；加大考核力度，使依法行政成为硬指标、硬约束……

　　在湖南，法治政府建设，其时已至，其势已成。湖湘文化自古不乏“敢为天下先”的创新精神。相信湖南会有更多的“先锋实践”、更多的精彩奉献给法治建设这个伟大工程!