一条苏州河，多少部门管?

　　□晚报记者 冯兰蔺 报道

　　一条苏州河，得多少部门管？这个问题的答案，恰恰是上海“母亲河”问题所在。民革市委近日公布的中期课题调研成果 《加快推进苏州河文化旅游整合发展研究》提出，苏州河旅游开发碎片化，有名无实的症结之一即是多头管理。以水上旅游为例，3个码头仅有丹巴路码头 “合法合规”。

　　■调研

　　苏州河流域被视作“战略拼图”

　　《上海旅游业发展“十二五”规划》明确指出：苏州河风貌区旅游带作为三条黄金旅游集聚带之一，在“十二五”期末要打造为与世界著名旅游城市相匹配的新兴旅游集聚区域。苏州河流域被视作上海建设世界著名旅游城市的一块战略拼图。

　　目前，这块拼图存在的问题主要是很多资源未被产品化，尤其是非物质文化。譬如，苏河两岸列入保护的54处遗存建筑物中，有相当一部分未能充分利用。苏州河所孕育出的无形文化资源，包括近代工业文化、棚户区民居文化、湖商文化、上海非物质文化遗产等，开发得更不够。

　　近年来，普陀区致力于规划打造“苏州河文化长廊”，拟在长寿路到武宁路之间的10个河湾上，开发“一街（澳门路博物馆历史风情街）三园（M50创意园、中德展示园和梦清园）九馆”。课题报告指出，需要更多的不同产品类型来完善产品结构，如目前基本空白的品牌性文化节事与演艺类产品。

　　苏州河旅游“有名无实”

　　眼下，梦清馆、上海视觉艺术馆等文化场馆门可罗雀；苏州河水上旅游的导览设施欠佳，解说单调，水上文化娱乐活动基本没有；M50业态单一，园区经营境况艰难；苏河27座桥是天然的桥梁博物馆，但缺少文化渲染与包装，真正有特色的桥梁屈指可数。从现有产品的空间联系来看，苏州河的文化旅游产品基本上处在一种“单点散布、点不成线”的状态。

　　“苏州河十八湾”、“苏河第一湾”、“苏河湾”、“蝴蝶湾”……这诸多名号真实反映了苏州河旅游发展的“碎片化”格局。苏州河沿岸地区正在开展外滩源地区（黄浦）、苏河湾地区（闸北）、60号街坊（静安）、长风地区（普陀）的在建工程与规划深化研究，四个地块均较大，从3公顷到306公顷不等。本质上仍是各自为政，在缺少系统整合的前提下，有可能致使“碎片化”格局进一步强化。

　　最重要的一点是，现有产品支撑不起“苏州河旅游”这一品牌，“苏州河旅游”品牌未真正建立。譬如，M50、长风公园、半岛艺术中心是较有知名度的景区（点），但均与“苏州河”没多少内在关联，无论其是否位于苏州河沿岸，其性质与核心主题并不会发生变化。

　　外滩源更多地与黄浦江联系在一起，当前的苏州河水上观光巴士的市场吸引力也极其有限。零星的景点与碎片式的景区，导致苏州河旅游有名无实。中心城区的苏州河沿岸的公共绿地仅有6处；距岸堤10米的空间被各种社区隔断，割裂了可用作河滨步道的空间完整性与可进入性。此外，游船码头仅有丹巴路、莫干山和西康路码头3处，还不能保证全年能正常使用。数量过少的码头，加上岸上游憩空间匮乏，苏州河的水陆联动被极大地限制了。

　　3个码头仅1个“合法合规”

　　课题组认为，苏州河文化旅游的发展，存在着硬性制约和软性制约两大方面。硬性制约因素相对较大。其一，水质与峡谷效应直接降低了苏州河水景观的质量，间接降低了岸线旅游产品的环境吸引力；其二，两岸可开发利用的土地储备极少，直接缩减了苏河文化旅游的发展空间。苏州河的治理能做到河流再生，已经是很大的成就，但要更进一步大幅提升水质，殊不容易。因此，有必要把注意力更多放在软制约因素上。最根本的制约源自条块经济体制下的多头管理机制。后果之一是开发不足和过度开发、重复开发共存，导致产品与业态结构难以有效合理化与高度化。

　　苏州河文化旅游的开发与管理，涉及诸多部门，包括各区县政府、市规划局、旅游局、文化局、交港局、海事局、治苏办等，缺乏一个责任明确、权限匹配的管理机构，对苏州河全流域进行统筹开发和管理。其后果之一是开发不足和过度开发、重复开发共存。

　　过去的苏州河的一个重要功能是水上运输，主要是货运，海事、交港部门行使管理职能的相关法规标准，大致是与这一功能相适应的。但时过境迁，苏州河已不再承担水运功能，而相关标准却未有调整与转变，严重制约了苏州河旅游发展。

　　以水上旅游为例，配置一艘游轮、开辟一条游线或新建一个码头，涉及主管部门多、达标要求严格、审批手续繁琐。新建一个码头即使大费周折也未必能成。事实上，现在的3个码头仅有丹巴路码头是“合法合规”的，其硬件条件比塞纳河上的码头要好得多。最重要的是，多头管理造成基于全局视角的战略发展纲要与指导性规划的长期性缺失。尽管苏州河发展总体规划多次被呼吁，但迟迟不能出台。

　　■现场体验

　　看得到景致，却上不了岸

　　今年4月底，因苏州河底泥清淤而“稍息”的苏州河游船复航延伸了航线，贯穿上海市中心城区，全程21公里，游客可乘船直下至外白渡桥，从一个全新的视角观赏融为一景的东方明珠、外白渡桥及外滩源。

　　2010年首航时，游船设计为敞开式。迎面若行驶来一艘快艇，擦肩而过时卷起的浪花，顷刻溅湿身体。如今游船，浅黄色的游船四周已穿上一圈透明软玻璃的外罩，即便再有浪头打来，也不会水漫金山。 2个小时来回游程，游客可逐一游历长寿湾、潘家湾、昌化湾、潭子湾、啤酒厂湾、朱家湾、小沙渡湾、药水弄湾、纱厂湾、灯泡厂湾、小万柳堂湾、学堂湾、九果树湾、火柴厂湾、古北湾等。每到一处，船上的定位系统会自动用语音播报该景点的历史背景和沿革，别有一番趣味。但对于游客来说，苏州河两岸景点多数仍仅限于远观，像已经变身青少年教育基地的四行仓库、沧桑毕现的造币博物馆等，因为没有登岸码头很难上岸参观。工作人员表示，苏州河航线虽然延伸到了外白渡桥，但是延伸段还没有停靠的条件，一段时间内游客还是要回到昌化路或丹巴路码头下船。

　　■委员观点

　　游船开发不宜各区自己搞

　　“苏州河游船必须是统一的一两家公司，统一规划旅游线，不宜各区自己搞，避免恶性竞争。 ”曾连续两年在上海“两会”中提案苏州河旅游的市政协委员、致公党市委秘书长凤懋伦直言不讳。他说，在整体规划的基础上，要让水上游船和岸上景点互动起来，岸上景点可出售联票，游船作为穿梭巴士停靠沿途景点，由于苏州河沿岸“有名有姓”、可以作为旅游景点的企业和场所太多，在旅游路线的设计上，可以分A线、B线，甚至是C线、D线，游船也可以作相应的线路安排。

　　至于如何解决“碎片化”问题？由于整体的旅游景观规划和让老建筑活起来、动起来，涉及到条与块、条与条、块与块，在现在的管理体制下，协调极为困难，他提出要赋予苏州河整治领导小组及其办公室以新的职能，使苏州河的景观开发与建设能够做到既在整体上统一规划，又在具体落实中充分发挥各方面的积极性。

　　同时，他建议市有关部门要尽快确立苏州河沿岸旅游休闲开发的整体思路、定位、原则和要求，要明确各区可以各自进行地块开发，但沿途近现代文化场所、企业、仓库等具有历史文化沉淀、极具旅游休闲开发价值的场所和项目必须先进行统一的整体景观规划，然后按照规划逐步进行开发建设。 ”

　　管理部门要组织高水平的设计队伍进行景点的保护更新与创意和设计，建立苏州河旅游景观开发专家委员会，汇集相关建筑、设计、艺术以及人文历史专家，对两岸所有保护与创意设计的项目严格实行专家评审制度。

　　■部门说法

　　沿岸开发引入“退界”原则

　　“苏州河两岸的综合开发涉及到的部门和地区众多，落实一个明确的能充分发挥协调和统筹职能的牵头单位，建立有关的协调机制十分必要。”上海市苏州河环境综合治理领导小组办公室曾在提案答复中明确。

　　目前，苏州河的旅游整体规划已纳入《上海市旅游业发展“十二五”》规划。根据上海旅游业的“十二五”规划的布局，上海市将形成“一圈四区三带一岛”的旅游业发展新格局，其中“苏州河风貌区旅游带”就是规划中的三条黄金旅游集聚带之一。至于今年重新启动的苏州河游船项目，苏州河综治办表示，苏州河旅游线涉及普陀、长宁、静安、闸北、虹口、黄浦共六个区，结合旅游景区的开发和布局，将在苏州河岸线新增8个游船码头，并在码头周边配套建设旅游服务设施和商业服务设施。推动苏州河沿岸景观绿化建设、景观灯光建设、景观桥梁建设，并力争建成贯穿苏州河旅游带的沿岸游步道，以形成苏州河十八湾风貌区、蝴蝶湾风貌区、河口风貌区等若干个文化景观集聚区域。

　　此外，考虑到苏州河沿岸私家楼盘与公共景观割裂的现状，苏州河沿岸开发已引入 “退界”原则，即建多高的楼就要按1：1的比例让出多宽的距离，比如建50米高的楼，至少沿岸要留出50米距离建绿。目前，苏州河北岸从长风公园至真北路段已规划“退界”100米，建亲水花园、步行街、低层商业区，已成为是苏州河沿岸最漂亮的景观带。