民诉法应规定公益诉讼督促起诉权

　　余梦秦

　　民事诉讼法修正案草案确立了公益诉讼制度，二次审议稿第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。”“法律规定的机关和有关社会团体”这一措辞，意在解决法学界对于检察机关是否为公益诉讼适格主体的争论。

　　不可否认，法学专家与社会公众对于公益诉讼的主体资格、受案范围等一直存有争议。对检察机关作为公益诉讼主体持肯定意见者认为，检察机关在民事诉讼领域行使诉讼权是实行法律监督权的拓展，法律根据在于民诉法第14条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”并且认为，在现代民事诉讼理论中，诉权已不再受诉讼主体与民事权利主体同一性内容的限制和约束，诉权可以与民事权利分离，因此依照公共信托理论与诉讼信托理论对原告主体资格的“直接利害关系说”进行修正，也势在必行。

　　对检察机关作为公益诉讼主体持否定意见者认为，检察机关作为法律监督机关行使公权力，在民诉法第五章诉讼参加人第一节当事人中，不宜将检察机关纳入“有关机关”(草案一审稿)的范畴。因为检察机关如果作为公益诉讼主体，将造成诉讼角色混乱，有悖于其法律监督者的地位，形成“检察监督者”、“诉讼发动者”、“支持起诉者”等多重诉讼角色的冲突，同时，还有可能影响真正的具有主体资格的公民或法人行使诉权，并有可能因缺乏程序限制而造成“滥诉”。还有，诸如诉讼费如何缴纳，能否上诉和反诉，法院能否适用调解原则，检察机关能否享有和解和撤诉权利等，都是持否定意见者提出的担忧理由。

　　笔者基本认同否定意见者的分析，因为在司法实践中，检察机关确实不宜作为公益诉讼原告，而应作为公益诉讼的法律监督者参与到公益诉讼之中。

　　民行检察实践表明，检察机关为避免国有资产流失、社会公益受侵害及弱势群体利益受损而无力维权等现象发生，在相关诉讼主体怠于起诉的情形下，以支持起诉或督促起诉的方式，完成公益性的民事诉讼，取得了很好的实践效果。

　　支持起诉的方式已有法律依据，民诉法第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”

　　而督促起诉的方式则无法律层面的依据，是检察机关在民行检察工作中的探索创新。不过，笔者认为，此次修法很有必要在草案第55条中增加“督促起诉”的规定，理由如下:首先，督促起诉需要立法将之上升为法定权力，进而发挥检察机关推动公益诉讼制度发展的促进作用;其次，督促起诉的强制性较支持起诉更强，具有法律监督的刚性。规定督促起诉权，有利于检察机关履行法律监督权，保障社会公共利益得到及时有效的救济;第三，督促起诉上升为立法，有利于保障检察机关进一步履行民行检察职能，解决在国有资产流失、环境污染、行业垄断、损害公共设施、破坏自然资源等案件中出现的社会公益严重受损，却无人起诉、无法起诉的问题。

　　据此，笔者建议草案第55条应增加第2款:“法律规定的机关和有关社会团体怠于向人民法院提起诉讼的，检察机关有权督促其提起诉讼。”