主人权利与赋予执法权不能混为一谈

　　现代快报：施教授，您是行政法方面的专家。湖南邵阳城管委托市民（市容监督员）执法罚款的做法，在网络上产生了很大争议，有的认为是行政执法的一种创新尝试，有的则认为属于违法行政。从行政法的角度，有没有法理依据？

　　施建辉：湖南邵阳的这种做法实际上是处罚权的委托，这涉及到行政处罚法的常理。从行政处罚法规定来说，显然是不妥的。行政处罚法规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关来实施。可以委托别人来做，但对方要有相应的资质条件，比如是非营利性的组织，管理公共事务的事业组织，有执法资格和技术资格证书的个人。不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。比如说卫生局，委托卫生监督所进行卫生监督执法，就没问题。一般市民，哪怕被聘请为市容监督员，也不具有执法主体资格。让他们掌握处罚权，肯定是违反行政处罚法的。

　　现代快报：邵阳规定市容监督员可以从罚款中提取80%，用作岗位补贴。这难免会堕入罚款经济或者叫执法经济的怪圈。罚款的人员在利益驱动下，会出现乱罚款现象。但也有经费紧张的难题。

　　施建辉：这是肯定的，罚款有利益，就会把城管和所谓市容监督员捆绑在一起，结成利益共同体。这就会导致为罚而罚，滥罚重罚。其实，罚款是不允许自己提成的，应该上缴国库财政，然后按规定下拨。再说，听说有上千人为城管上街执法，那我就要问了，你城管还有存在的必要吗？成立城管局的初衷就是把城市执法的几项合并到一起，统一执法，你自己不去执法，却外包或者委托给别人，那你这个机构还成立干嘛呢？

　　现代快报：类似请市民加入市容监督的，其他城市也有，南京以前也有“抓吐痰老太”罚款的历史。那么，请问教授，市民是城市的主人，让他们参与城市管理，又不让他们有执法权，怎么能体现主人的权利呢？

　　施建辉：市民的主人公意识、参与公共事务的精神，与赋予执法权是两个不同的概念，不能混为一谈。市民完全可以参与市容监督，协助管理，通过建议、发现、取证、举报、投诉和评价等渠道，行使自己对城市管理的权利。借老百姓的力量抓市容建设，是很好的。人民行使权利，一般是通过代议机关，或者行政执法单位，在法律的范围内实现。不是说你是主人，就可以自己上街罚款、抓人。否则不乱套了吗？

　　现代快报记者 西风