违法管理换不来城市文明

　　李克杰

　　如果你在湖南省邵阳市城区违章停车，立马就会有一群市容监督员“包围”过来，并开出一张10元罚单。为什么这些人如此积极呢?原因在于，根据邵阳市城管局翻印的《市容环境监督员执法手册》，市容监督员的罚金将上缴给区财政，及时结算后，其中80%将返还奖励给监督员本人(8月21日《潇湘晨报》)。

　　对此，律师说市容监督员的执法资格并不合法，城管则称“这是一种执法委托关系”。好在市法制办还是清醒的，指出“监督员没有执法权，开罚单不合适”，并表示“将会与城管部门进行衔接了解”。

　　毫无疑问，邵阳城区的市容监督员们发现车辆违法即开罚单，当场罚款，行使的是典型的行政执法权，属于不折不扣的行政处罚行为。而这些人既非公职人员，也非执法机关工作人员，依法不应享有任何行政执法权，无权作出行政处罚行为。根据我国行政处罚法的规定，罚款等行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。也就是说，城管部门的执法权是不能委托给市容监督员行使的，因而，市容监督员获得委托执法是违法的，开具罚单没有法律依据，市民完全可以依法拒绝接受处罚。

　　既然城管将执法权委托给其他组织和人员明显违法，法律规范明确，法理基础浅显，为什么还会在一些地方公开出现，规模化实行，甚至还经过了“市政府领导决策”呢?显然，我们并不能据此武断地认为当地政府和个别领导不知法不懂法，法治观念淡漠，或许只是为了急于建立起城市文明秩序，同时又囿于城管执法人员有限，无法满足规范执法的需要，为了实现特殊目标而采取的“特殊手段”。在这个问题上，地方领导只重视了两个问题，一是动机良好，二是立竿见影。这是不少地方政府进行城市管理的思维定势，即只看两头、不管中间，更少考虑后遗症。

　　其实，从长远和社会综合效益来看，违法管理换不来城市文明秩序。采取违法方式来实现城市管理目标，不排除能够收到短期的效果，可能会立竿见影。但因为手段违法，其恶劣影响将是广泛和深远的，而且也容易留下难以预料的后遗症。就以邵阳的情况为例，因为市容监督员上街执法缺乏基本的法律依据，致使市民明明违法也不认罚，矛盾和冲突在所难免。不仅如此，更大的危害是市民对政府公信力的怀疑，政府知法犯法和执法犯法的劣行会给普通公民以示范，让他们对法律能违则违，难以培养自觉守法习惯。同时，还会将这方面的不信任迁延至政府管理的其他领域，这种负面情绪甚至会在公民之间迅速“传染”。

　　罚款返奖方式，而且幅度高达80%，必将极大地刺激市容监督员的罚款积极性，其后果必然是能罚则罚，能多罚不少罚，甚至没有条件创造条件也要罚，长此以往，或催生“钓鱼执法”和“陷阱执法”等不良现象。这就必然导致更多的处罚对象不服，对这种执法方式产生怨气，各种矛盾和冲突不可避免，难保不发生恶性事件。一个时期以后，很可能城市文明秩序没有建立起来，反而因此产生新的严重问题，损害城市形象、执法形象和政府形象。再说，深圳城管外包的做法已经催生了“黑城管”，实践证明随意委托执法权既违法又生恶果。

　　另外，还需要指出的是，邵阳的做法不仅违反行政处罚法，而且还涉嫌违反道路交通安全法，因为对在道路行驶(包括在路口等红灯)车辆的违法认定和实施处罚，是公安交管部门的权限和职责，由城管“委托”的市容监督员进行处罚，属于混淆职权，即使有执法权也是越权执法。希望负有监督职责的有关机关切实履行监督责任，别让此类明显的违法行政自说自话，继续下去了。