-标题--> 缴罚款为何挂钩银行卡

　　□法律人语

　　徐庭祥

　　一直以来，关于在银行缴纳交通违法罚款须先办理该行银行卡的报道，频频见诸报端，一些法律人士认为这属于霸王条款，但对公民所受侵害的救济路径语焉不详，这类现象也并未因此得以遏制。那么，银行要求缴纳违法罚款须办银行卡是霸王条款吗?公民所受侵害应当如何救济呢?

　　所谓霸王条款，普遍认为是不公平的合同格式条款，故对于霸王条款应依据我国合同法第40条之规定归于无效，公民可以依据民法要求制定霸王条款的一方赔偿。但对于公民在银行缴纳交通违法罚款一事，公民和银行不存在民法上的合同关系，公民之所以要支付罚款，并非是对银行履行某种民法上的债务，而是因为其违反交通法规而负有了行政法上的义务，义务的履行对象并非银行，而是对公民作出处罚的行政机关。公民之所以要向银行支付，是因为银行是行政机关的代收人，银行在这个过程中扮演的是行政机关助手的角色，它因受行政机关的指派，以行政机关的名义向公民收取罚款，它只是作为行政机关的工具参与了行政处罚。

　　因此，银行代为收取交通违法罚款是一起典型的私人参与行政的事例，银行在其中的行为应受到行政法的规范。在行政法的视野下，银行要求公民缴纳罚款须办银行卡属于违反“禁止不当联结原则”的行为。禁止不当联结原则由《德国联邦行政程序法》第94条规定，其目的在于防止行政机关利用优势地位对公民附加不必要的义务，条文要求行政行为的附随义务不得违背行政行为本身的目的，并应与行政行为的目的具有正当合理的联系。银行在行政处罚的行为上为公民附加了与行政处罚之目的无任何关联的办理银行卡的义务，属于典型的违反禁止不当联结原则的行为。

　　虽然违法行为是银行实际作出的，但由于银行仅是以行政助手的身份参与了行政处罚，它没有参与决定行政法律关系的形成、变更或消灭，而只是作为行政机关收取罚款的工具，因此其不具有行政法上的主体地位，故银行不是违法行为的法律责任人，其与公民也不发生法律关系。

　　通过分析我们发现，公民和银行不存在合同关系，甚至没有任何的法律关系。缴纳违法罚款须办银行卡不是合同法意义上的霸王条款，而是公民在和行政机关因行政处罚发生的行政法律关系中被负担了不合法的义务。此时公民不能通过民法得到救济，公民的权益应当受到行政法的救济与保障。

　　我们首先想到的救济途径是向有关部门举报银行的违法行为，但需要注意的是，此时对银行的违法行为有管辖权的不是监管合同违法行为的工商部门，也不是监管银行金融业务的银监部门，而是因指派银行参与行政处罚而对其负有“监督影响义务”的行政机关。其目的在于通过行政机关的监督，保证私人的行为不偏离行政目的。故此时银行参与行政处罚时所作出的违法行为应受指派它的行政机关监管，如果行政机关不履行监督影响义务，公民可以向行政法庭起诉行政机关不作为。

　　当然，公民还可以直接向行政法庭起诉行政机关违法，诚如前文所述，银行是在受行政机关指派以行政机关的名义参与行政处罚的过程中作出违法行为的，故行政机关是违反禁止不当联结原则的法律责任主体，违法责任应由行政机关承担。至于行政机关向公民赔偿后是否可以对银行进行追偿，则是另外一个问题。

　　由于我国行政法还不完善，行政法庭的受案范围还很有限，前述救济路径在实践中不一定走得通，但按照依法治国和保障人权的基本原则，行政应当受到法律的规制，公民权益应当受到法律的保障，公民权益的救济途径应当是畅通和有保障的。如果私人参与行政为公民的权益救济带来了公私法救济途径选择的困难，我们就有必要尽快建立针对私人参与行政的行政法制度，以适应不断增多的私人行政现象，使其受到行政法的规范。

　　(作者单位:西南政法大学行政法学院)