旅游概念过于宽泛应适当缩小
原标题：旅游概念过于宽泛应适当缩小
□旅游立法
本报记者李吉斌
编者按
十一届全国人大常委会第二十八次会议8月27日初次审议了《中华人民共和国旅游法(草案)》。目前，该草案已在中国人大网公布，正向社会公开征集意见。由北京第二外国语学院北京旅游发展研究基地主办的旅游法草案高端研讨会9月9日在北京举行。与会学者、业内人士充分肯定了旅游立法的积极意义，并就立法中的相关问题提出了修改建议。本版从今天起刊发相关报道。
十一届全国人大常委会第二十八次会议前不久初次审议的旅游法草案，对旅游者、旅游规划、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济等内容作了规定。近日在旅游法草案高端研讨会上，专家学者表示，旅游法草案关于旅游的概念过于宽泛，应该适当缩小。
旅游立法现实意义重大
“改革开放以来，我国旅游业从小到大、由弱变强，实现了历史性跨越并步入正轨。关于旅游立法，从改革开放初期就已经开始提出，但由于当时我国旅游业发展尚处于起步阶段，有关方面对立法涉及的一些重要问题的认识不尽一致，草案未能提请审议。此次首次审议旅游法草案，意义非常大。”南开大学教授、博士生导师李天元说。
北京市旅游行业协会副会长熊玉梅认为，旅游立法是关系旅游业健康发展的一件大事。“国家的旅游立法进程与旅游业发展进程同步，使我们很受鼓舞。旅游立法对于确立我国旅游业的产业地位、发展措施，进一步规范旅游市场秩序、处理旅游资源保护和开发的关系，解决旅游业存在的突出问题，具有重要的意义。”熊玉梅说。
“旅游立法具有里程碑意义，不仅可以促进国内旅游，而且可以促进出境旅游，并将推动社会的现代化进程。”中国社会科学院旅游研究中心教授戴学峰说。
草案应明确旅游业地位
北京第二外国语学院教授、博士生导师厉新建认为，旅游法作为指导旅游业未来发展的根本大法，很有必要对旅游业的作用和地位作出明确规定，可以专门设立条文集中阐述或在相应的条款中分散阐述。
厉新建分析说，比如农业法就在总则中明确了“为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位”、“国家把农业放在发展国民经济的首位”、“全社会应当高度重视农业，支持农业发展”等规定农业地位的条款。因此，在旅游法中有必要明确旅游业在国民经济发展中的地位。
“旅游立法需要突出旅游业在公共外交领域、在社会和谐方面、在环境保护与可持续发展、在文化大繁荣大发展、在爱国主义教育、在国民素质改善与国民幸福感提升等方面的突出作用。”厉新建认为，在某种程度上，这是制定出台旅游法的根本出发点。
“旅游法草案关于旅游发展原则提出了应遵循社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则，提得很好。这也是经济法一贯坚持的三种效益统一观。”中国人民大学教授、博士生导师刘文华指出，其中的社会效益在草案第四条中已规定要体现公益性，但仍显不足，应在第一条立法宗旨中即有体现。
“一个法的立法原则不可太多，也不可太少，我认为可增加‘国家监管、行业自律、市场调节’这一原则。”刘文华建议。
“草案美中不足的地方，是对为什么要发展旅游、发展旅游达到目的是什么没有作出规定。”李天元补充说。
旅游概念需进一步明确
旅游法草案第二条规定，中华人民共和国境内的旅游与旅游经营活动，包括在境内组织的出境旅游经营活动，适用本法。该条还对何为旅游作了解释，即指自然人为休闲、娱乐、游览、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动，离开常住地到其他地方，连续停留时间不超过12个月，并且主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的行为。
北京第二外国语学院教授韩玉灵认为，该条规定更多的是从技术上考虑，即从统计的角度。旅游概念的关键在于旅游的人，就是旅游者。概念过于宽泛，表明旅游者的范围就很宽泛。但能否对这些旅游者都保护或者都依本法保护呢?例如探亲、开会期间参加了旅游活动，身份变化了，但是否要笼统称为旅游者?类似的问题容易引起歧义。
“我们在研究中发现，学界对于旅游的概念有很多提法，达几十种之多。但都包括时间、空间移动、动机和功能这几个关键词。在国外，真正对旅游下定义的旅游法也不多。就旅游的概念可以用离开常住地到异地、为参加旅游活动等来界定，而不必列举。”韩玉灵说。
“离开常住地所在行政区域的休闲、娱乐、游览、度假等消遣型旅游是最主要的旅游活动，应成为旅游法重点关注的对象。”中国政法大学博士生、西班牙马德里自治大学访问学者潘灯认为，从立法体系的角度考虑，旅游概念适度“紧缩”是科学制定旅游法、妥善处理旅游法与其他相关法的关系所必须的。若将与可能产生旅游的所有情形都一并纳入其中，将“旅游法”变成了“人口流动法”，既打破了法律之间的合理界限，也容易带来旅游管理体制的混乱，有损未来法律实施的成效。
“从草案第二条的规定看，旅游法也适用出境旅游活动，但与国外有关国家的法律规定有冲突或不一致时，应如何处理，草案应当有个交代。”刘文华说。
