我所感受到的俄罗斯特色行政审批

　　原标题：我所感受到的俄罗斯特色行政审批

　　编者按:近日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。行政审批是国家管理行政事务的重要制度，行政审批制度改革将加快政府职能转变。本版将继续为您刊发本报驻外记者站的系列报道，看一看美国、日本、俄罗斯、韩国等国的政府是如何履行审批职能的，并且在这一领域里曾经历了哪些变化、又正在发生着哪些变革

　　作为一个驻外媒体代表处，在俄罗斯工作运转需要与多个部门打交道。通过办理各种证件、处理各种事务的过程，可以窥见俄罗斯在行政审批程序上的一些基本特点。就记者个人的感受而言，俄罗斯的行政审批手续似乎并不简单，程序有些复杂，费用也不少，但这些都在法律的规范下进行，办事结果有一个可预测性，只要你把时间安排妥当，一般不会误事

　　本报驻莫斯科记者朱冬传

　　行政改革厘清国家机关职能

　　2005年俄罗斯正式实施系统的行政改革。到2005年，规定联邦行政权力结构的总统令反反复复修改了100多次。

　　行政改革纲要核心问题之一，就是厘清国家机关职能问题，具体包括禁止过多的国家调控；清理联邦执行权力机关的重复职能及特权；完成联邦及其主体行政权力机关之间的权力划分，优化联邦行政权力机关的地方机关的活动。

　　俄行政改革委员会分析了国家行政机关的5634项功能，认为其中有1468项是多余的，263项是重复的，868项是需要改变的。后来起草并通过了关于废除冗余和重叠职能的法律法规数十部。

　　这些过多的行政管制和行政审批制度是在发育不全的市场经济中发展起来的，并且也是在完善市场经济的过程中进行改革的。多余的行政干预和审批制度在2010年前基本被清除。

　　此外，俄罗斯的政府管制和行政审批制度是以法律为基础和依据的。有些是依据联邦法律，有些是依据利益相关的行政部门法律，有些是依据地方法律。

　　行政壁垒人为抬高交易成本

　　在俄罗斯，人们的日常生活中接触到的收费种类并不太多，但很多行政收费项目匪夷所思:一般如厕要收费，但公园不收费；在片辖医院看病不收费，但去打针要交费；急救“家访”服务不收费，但在门诊却要交费。不过，路边有停车标志的地方停车或社区停车不收费，没有高速过路费或过桥费。

　　在莫斯科涉及民生的一些项目，哪些收费，哪些不收费，是由莫斯科议会立法规定的，然后由行政部门执行。

　　在俄罗斯行政收费主要有:所有权变更许可(企业登记变更、章程变更、租赁、信贷、租赁设备等)，经济经营活动的权利许可，营业执照、商品注册及商品认证服务等；在实施经济经营活动时违反有关规定的处罚，与监督部门协调、获取各种优惠等；中介认证服务？

　　在欧盟，只有4%的商品需要强制性认证，而在俄罗斯，这一比例为80%。如在圣彼得堡，对企业经营许可发放必须要提供许可前强制专业鉴定。比如生产面包的企业，需要8个部门的层层审批，涉及20多个文件，交纳各种费用共15000卢布，整个许可过程需要270个小时。这使得面包价格无形中提高了3%。而对居民来说，这意味着一年要多付约1亿美元。

　　再拿建设项目的立项协调和审批来说，仅备齐各种资料文件的开支就占工程成本的10至15%。同样，在获取国家采购合同，或是通过国家对企业支持机制获取优惠信贷、补贴，行政手续开支也占总额的10%。

　　审批材料复杂但政策透明

　　在俄罗斯，虽然一些行政审批所需要提供的材料较繁杂，然而在政策上却十分透明。举例来说，记者到俄工作后需要更换俄罗斯的驾驶证，这在记者的想像中十分复杂，但实际上却较为简单。按交管局要求提供6种材料，交纳800卢布国税后，半个小时就能领取到驾驶证，其效率超出了记者的想像。

　　还有一些事是互为因果，不好着手办理的。比如，移民登记卡上(落地签)要有固定住所，而记者在第一次到任时，只有临时的住所，这就意味着，必需还要办一次。另一方面，在俄罗斯租房时，需要提供移民登记卡，可是没有租到房子，哪来的固定住所，哪有什么“落地”可言?

　　民众可对审批合法性申诉

　　近年来，俄罗斯逐步降低了行政门槛，简化注册登记，删除部分许可种类，将原来的500多种减少到100种。此外，还确定国家监查部门数量，明确规定其职能、权益和义务，尽量杜绝监督部门、检查机关将职能作为向企业主施压的手段，减少敲诈的可能性。

　　在此基础上，俄还建立了有效的申诉机制。政府要求监督和检查部门尽量减少自行主动的行为，履行“不告不查”，即没有投诉，不主动去盘查。2001年，俄罗斯开展“去经济官僚化”，成立了清除行政障碍委员会，通过了一系列有关去经济官僚化法律。此外，按俄罗斯三权分立政权结构，政府管制和行政审批制度是需要接受司法审查的。所以，有关政府管制和行政审批的法律中，对于什么需要审批、审批的期限等，都有较为详细的规定，这使得民众和企业有可能通过法院对行政审批活动和行政审批行为的合法性提出申诉。

　　由管理型向管理服务型转变

　　值得一提的是，俄罗斯正在推广电子政务，倡导“透明度”服务。

　　2011年12月，还开通了俄罗斯国家统一服务网。这一服务网整合18个部委资源，提供300多项国家政务服务，还有100多项信息服务。国家统一服务网将服务的对象锁定为四大类:个人、法人、私有经营业者、外国人，可提供养老金、社会保障、护照申请发放、医疗卫生、教育、税收交纳、审计评估、项目审批等多种服务。

　　为了普及和宣传电子政务，目前俄政府和俄罗斯电讯联合推出了“移动电子政府玻璃房”。继在叶卡捷琳堡、圣彼得堡、诺沃罗西斯克等三个城市举办活动后，9月1日至10日，在第20次亚太峰会举办地符拉迪沃斯托克也举行了此类活动。据工作人员说，市民对“移动电子政府玻璃房”表现出极大兴趣。一位老太太对记者说，现在她也要“与时俱进”，她孙女给她买了一台电脑，她正在学习如何使用，将来就可以足不出户办理有关退休、养老、社保事宜了。