深圳行政审批改革涉入深水区

　　原标题：深圳行政审批改革涉入深水区

　　 导言

　　 如果说前30年，深圳是盯住一个“闯”字、打破条框、勇往直前的年轻人，那么，迈过而立门槛，转型中的深圳除了要保留改革者的勇气，还需要蓄养法治为先的稳重。

　　 法治与改革，是推动深圳未来30年发展的基础，也是当下建设廉洁城市的基础。

　　 法治的内涵包括立法、司法、执法、普法。在其中的执法部分，我国80%的法律法规由政府执行，这正是行政审批存在的巨大空间。如果说行政审批是政府部门手中的“权力”，那么行政审批制度改革就是政府削自己的权，革自己的命。

　　 深圳没有在这一步前退却。1997年至今，行政审批制度改革进行了15年，审批事项大幅削减、审批流程不断优化。2011年，市委市政府出台《关于建设廉洁城市的决定》，明确提出要把行政审批制度改革作为制度反腐的一个重要方面来推进。

　　 改革压缩了权力寻租的空间，为建设廉洁城市打下基础；改革提升了行政效能，为企业和群众办事提供了方便。行政审批制度改革还有空间：完善法规、大胆放权、转移事项、转变职能、加强管理……改革者任重道远。

　　 ■ 深圳特区报记者 任琦

　　 近日，国务院批准广东在行政审批制度改革方面先行先试，“十二五”期间，广东省可以对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。此前，广东省已出台了《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》和省政府2012年行政审批制度改革事项第一批目录，在第一批目录中，全部354个调整事项占到广东省级政府现有实际审批项目的1/3以上。

　　 深圳是全国最先开展行政审批制度改革的地区。1997年以来，已进行了四轮大规模的改革，审批事项由1091项压缩到391项。在建设廉洁城市的大背景下，深圳的行政审批制度改革已经进入深水区，从单纯削减事项转变为削减事项与优化流程相结合，从结构性改革转变为管理性改革。在经济结构调整与转型升级的关键时期，行政审批制度改革成为一场必须打赢的硬仗。

　　 压住审批事项“反弹风”

　　 A

　　 在1997年开展审批制度改革以前，深圳的审批事项几乎涉及所有的行业和主要的社会经济活动。“政府管得过多、管得过细”，可能产生的一个后果就是“批出来的腐败”，想快点办结事项就要求人送礼，民间对这种“潜规则”的不满情绪由来日久。

　　 1997年，深圳率先在全国试水行政审批制度改革。经过1997年、2001年和2003年三轮行政审批制度改革，政府各部门1091项审批、核准事项压缩至436项，其中包括197项非行政许可事项。

　　 第四轮行政审批制度改革针对的是之前三轮改革之后遗留下来的197项非行政许可事项。据了解，在前三轮针对行政许可事项的改革中，个别部门为了保留“权力”，甚至提出把一些本属于行政许可的事项转变为非行政许可事项。初步摸底发现，实际存在的非行政许可事项远远不止197项。经过2006年6月至2007年底长达一年半的清理，市政府37个部门共上报非行政许可事项697项，清理后共保留348项，取消98项，不属非行政许可审批登记的251项。

　　 此后，深圳每年都会进行常规性的行政审批事项的清理工作。尤其2009年“大部制”改革后，取消和调整行政审批事项194项。

　　 行政审批制度改革15年后，虽然结果看上去很美，但压缩审批事项是“动他人奶酪”，其间波折可以想象。有关统计资料表明，1997年第一轮改革之后，审批事项精减为628项，但2001年第二轮改革的基数反弹为716项，经过清理，保留439项；2004年6月第三轮改革的基数为701项，较此前保留的439项又有不小的增幅。“有时候，这有点像一个数字游戏。”市法制办有关负责人告诉记者，有些部门虽然上报的审批项目减少了，但“看起来是一项，其实中间有若干小项。政绩与权力，都舍不得。”

　　 为了遏制“反弹风”、“打包风”，深圳市近期出台的《关于加快政府职能转变深化行政审批制度改革的工作方案》明确要求，要健全审批事项长效管理机制，研究制定“深圳市行政审批事项目录管理办法”，对各部门增设、减少行政审批事项的条件、程序等作出明确规定：凡未纳入目录的行政管理事项，有关部门不得以任何形式进行审批；凡地方立法涉及新增行政审批事项的，须履行公众参与、专家论证、社会稳定风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序；对涉及重大公共利益的事项，建立听证制度和重大行政审批决定公示制度。

　　 B

　　 建起协同办理“并联法”

　　 在市民中心行政服务大厅，有一个窗口非常特殊，它承担着为未来行政审批改革探路的重任，这就是历经两年时间准备、于今年3月正式启动的政府投资工程跨部门协同办理窗口，它依靠电子平台，以“并联”的方法管理着年均约1000项政府投资工程，其中不少是与市民生活密切相关的民生项目。

　　 市行政服务大厅管理办负责人表示，政府投资工程牵涉部门多、审批时限长，成为审改中的“高地”。在启动协同办理之前，也曾进行过两轮清理改革：第一次是2006年，将审批时限从400多天压缩到98天；第二次是2009年，房建类项目审批压缩到63天，市政类项目压缩到53天。“时间是缩短了，但更多的是因为部门只统计关键环节，而不是通过改革实现目标。”

　　 但今年这一次动了真格。

　　 首先是摸清底数。把一个政府投资项目从立项到竣工这个审批链条上涉及的所有审批主体、审批事项以及审批的条件、时限和要求，都统计清楚。“最初各部门报上来的不到30项，调研了4轮之后，总结出98项。”

　　 第二是建立机制。协同办理按照“全流程、全封闭、全监管”的要求，将所有审批事项和办理环节全部纳入改革和协同系统管理范畴，打破中间的梗阻和障碍，最终建立一个责任明晰、运作协调高效的审批机制。

　　 第三是流程再造。“能简必简、能并则并、可合即合”，通过关注流程、简化环节、信息共享、并行办理、结果互认、提前介入等手段实现行政审批流程的最优化。“各个部门的审批，彼此不设前置性条件，可以同时进行。同时，我们还规范了一批审批事项办结时间，仅仅通过这一项浅表性改革，审批时限就压缩了26%。”市行政服务大厅管理办负责人说。

　　 第四是搭建平台。记者看到，在跨部门系统办理平台上，每一个政府投资项目从“诞生”到“长成”的全过程都有一张完整的流程图进行记录。项目流转到了哪一个环节、由哪一个部门负责、需要多长时间办结，一清二楚。每一个参与项目审批的部门以及监察部门通过这张流程图，可以实现内部协调和外部监督。目前，跨部门协同办理平台已经纳入了发改委、规划国土委、人居环境委、住建局等4家核心单位，另外12家单位将在今年内全部纳入。

　　 C

　　 破除看不见的 “玻璃门”

　　 记者在采访时听到一个故事。市法制办的一位博士研究行政审批多年，对有关法律法规、制度文书熟稔于心。一次，他要办理一项本市户口迁移的审批。出于职业习惯，博士通过网络了解并打印了所需资料的详细清单，严格照单办理，决心只跑一次就通过审批。他信心勃勃来到指定派出所，刚拿出一份资料，就被告知不合格，要重来。“不合格的原因是，他们要求提供竖向复印件，而我准备的是横向的。可是，这个要求并没有公开告知。”博士无奈，只好返回。“这就是审批中所谓的‘玻璃门’，看似没有设障，其实它通过一些不规范不标准甚至含糊其辞的方式存在。”这道“玻璃门”与一线工作人员的自由裁量密切挂钩，正是腐败存在的温床。

　　 在现行体制下，压缩行政审批事项是一个存在极限的工作，当事项数量减到不能再减的程度，靠什么来提升行政效能？深圳给出的答案是向管理要效率，通过推进审批事项标准化，规范审批行为，减少自由裁量权，实现高效和廉洁的“二合一”。

　　 2011年底，深圳市法制办出台《开展行政审批事项标准化工作试点的指导意见》，并选取了市药监局、市市场监管局、市交通运输委、市人居环境委、市民政局等部门作为试点单位。

　　 行政审批标准化的目标，是不同的审批人员、在不同的时间，针对不同的申请人对同一审批事项的审批结果具有一致性。要实现这一目标，需要解决审批标准化制度性文件的形成机制，标准必须制定得足够清晰，执行人员经过简单培训即能操作。“审批标准化要求必须用清晰的语言对审批需要提交的材料进行定性和定量的描述。绝不允许出现类似于‘法律法规固定的其他条件’、‘有关材料’等含糊字眼。”

　　 行政审批标准化在全国范围内尚处探索阶段，深圳的试点也是在为全国探路。“审批标准化改革，也是一个将自由裁量权压缩到最小、剔除廉政风险点的过程。从某种意义上说，审批制度改革从来都不是单兵突进，它既提升行政效率，又推进廉政建设，还收获了良好的社会效益。”市法制办审批处负责人这样总结。

　　 深圳行政审批 制度改革历程

　　 1997年

　　 深圳率全国之先开始了第一轮审批制度改革，将市政府各工作部门的审批、核准事项由1091项精减为628项，减幅达42.4%。

　　 2001年初

　　 深圳开始部署和推进第二轮审批制度改革，注重对审批事项进行合法性和合理性清理。经过这轮改革，我市行政审批（核准）事项在第一轮改革的基础上再减少277项，减幅达38.7%，政府部门审批时间平均缩短了40%。

　　 2003年8月

　　 深圳市启动第三轮行政审批制度改革，持续到2004年6月底。经清理，全市37个部门共有审批事项701项，其中作行政许可保留239项，取消265项，作其他审批保留197项。

　　 2006年上半年

　　 深圳启动了第四轮非行政许可审批制度改革，审改清理工作于2007年底结束。市政府37个部门共上报非行政许可审批登记事项697项。经清理，共保留非行政许可审批登记348项，仅占上报总数约五成；取消98项；认定不属非行政许可审批登记的其他类事项251项。

　　 2008年至今

　　 深圳行政审批制度改革进入常态化，实现由结构性改革向管理性改革的转变。2009年市政府进行“大部制”改革，清理并减少行政审批事项194项，取消68项，调整126项，减幅达31%。2010年以来，主要是在深化行政审批项目管理的基础上，着力于优化审批条件和提高审批效率的改革，如2011年推动企业登记前置审批事项管理的规范，同时开展审批标准化试点，进一步规范行政审批行为。

　　 （任琦 整理）