深圳城市更新政策的启示

　　原标题：深圳城市更新政策的启示

　　让出一部分土地收益，由土地产权人主动进行更新，虽然政府只获得补缴地价和税费，但要做的事也少很多，而社会将变得更和谐。政府方面是时候转变思路了。

　　杨遴杰

　　按照城市发展的规律，当一个城市发展到一定阶段，向外扩张的步伐逐步减缓，城市内部更新的重要性就会不断加强。城市更新的功效体现在两个方面，一是解决城市早期发展地区基础设施匮乏的问题，二是随着城市产业升级与功能转变，城市内部的土地需要进行功能结构的重新调整。

　　在中国，城市更新主要表现为“退二进三”（指调整城市市区用地结构，减少工业企业用地比重，提高服务业用地比重，从而不断优化经济结构、提升城市品位的过程）、“旧城改造”以及“城中村”改造。前些年，各大城市的土地储备从工业用地的调整入手，这些年下来，“退二进三”的工作已经基本完成，后两个方面就成为当前城市更新的主要内容。

　　旧工厂用地的盘活遇到的阻力最小，不仅因为这类工厂都是国有的，而且其产权简单，一个工厂算一宗地、一个产权。而旧城与城中村中的产权主体非常复杂，一块地上，一个城中村，几十甚至几百个家庭，谈判的难度和成本巨大。各地也想了不少办法，但基本思路仍然是政府对土地权利人进行补偿后获得土地，通过土地储备再进入市场供应。

　　但是越大的城市，土地权利人现有利益越高，维权意识也越强，政府要么高补偿，资金压力难以承受；要么就采取强制方式，而这在当前的社会政治环境下越来越走不通。这些年来深圳走出了一条截然不同的城市更新之路，提供了一个好的借鉴。

　　作为一个改革开放后才建设起来的新城，照理来说深圳城市更新的任务并不重。由于在最初的城市规划里就注重了城市的合理布局、基础设施的完备，而且建筑物也较新，深圳不像其他城市面临着内部大量旧城区需要改造的问题。

　　但深圳也有自己的问题。在过去的发展中，深圳为追求速度，偏重于获得农民的耕地，而需要费钱费力解决的村庄用地往往就直接跳过。这些村庄在城市中寻找发展道路，村民靠出租房屋和厂房，租金收益可观。这些集体土地在深圳占很高比例，根据深圳城镇地籍调查的初步成果，除交通市政设施用地、公园绿地等之外，全市合法登记的用地面积仅约300平方公里，而全市原农村集体经济组织（股份公司）实际占用土地近400平方公里。

　　发展到近些年，深圳发现自身用地空间受限，规划范围内新增的土地面积吃紧，从本世纪初开始逐步加快城市更新的步伐，比如成立了区一级的重建局，具体任务就是把“城中村”改造或者说掌握在集体经济组织手中的土地撬动起来进入市场，解决城市发展的用地需求。

　　最初的想法也是想通过政府补偿获得土地产权的方式，后来发现操作起来非常困难。原因一是广东传统的村庄内部宗族关系紧密，能形成统一的反对力量。二是由于出租住房和厂房，各家都有着非常高的租金收入，在高收益受到威胁的时候，村民们会更紧密地联系和团结在一起，共同与政府谈判。并且，与各地拿钱走人的做法不同的是，农民通过谈判的方式，在原来的地块上实现了自己拥有的土地权益。

　　之后深圳城市更新的方式还在不断演进，2009年出台了《深圳市城市更新办法》，鼓励拆除重建的城市更新地块由原权利人自行改造，也可以通过协议方式出让给其他企业进行改造实施工作，与政府签订出让合同时可以重新计算土地使用权期限。这无疑又进了一大步：农民不仅可通过谈判来获得更多的土地收益，而且完全获得了地块建设发展的主动权和收益。

　　举例来说，通过重建规划安排，某个城中村可以重建为商品房小区，也可能是商业地产项目，政府只收取转变用途需要补缴的地价以及相关税费。如果村集体自己有实力可以自建，等于是重建带来的收益基本落在自己手里；也可以找开发企业合作，或者通过协议方式把土地供给对方来重建，收益比例或者方式通过谈判来确定，但是毫无疑问，村集体是真正的主动方。

　　2012年初，深圳出台《深圳市城市更新办法实施细则》。8月发布《加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，其中最重要的是对城市更新地块的土地面积在政府与村集体之间进行了划分，要求交20%的土地面积给政府纳入土地储备，剩下80%的面积还需要划出不少于15%，纳入土地储备，等于总面积中超过32%要交给政府，其他部分可由集体开发。这种规定，其实相当于政府把地块上所有的发展权益都返还给土地权利人。

　　但是上述比例的设定还有一些瑕疵。比如没有界定好划出的两个比例分别用于什么目的，简单归纳为纳入政府土地储备，容易让人理解为政府获得了土地出让收益。即使在文件中规定这些储备土地优先用于建设城市基础设施、公共服务设施、城市公共利益项目，但是仍然在这些项目与地块的关系上语焉不详，是优先用于本地块所用的上述项目，还是用来给其他地块或者整个城市功能所用？优先用于，是否还可能用于其他用途？如果用于商业性目的，土地出让收益是否还会全部或者部分返还到提供这些土地的更新地块？

　　城市更新一定会创造更高的土地收益，土地从低效利用经过更新到更高效率的利用，其多出的收益在各主体间如何分配是该项工作能否顺利开展的关键。深圳的做法是承认土地权利人的主动权，根据他们的意愿来采取不同方式推动城市更新，收益也主要归他们，这一点在全国都是首创。虽然有瑕疵，但是他们的政策是大致符合其社会经济发展的背景的。

　　这种经验对于经济发达的上海、杭州等长三角城市也具有借鉴意义。在房价和地价都高的城市里，原住民的素质和收入也相对较高，不让他们参与城市更新后的收益分配，不让他们掌握更多的主动权，还试图一次性买断他们的土地权利，只怕越来越难以操作。

　　深圳以城中村为主体设计的城市更新政策思路，同样也适用于内陆城市旧城区的改造。采用政府主导的方式，花费巨大的人力成本、时间成本，最后还引起社会的巨大裂痕，再把这个社会成本算进去，政府就算多拿一点土地收益，真的合算吗？让出一部分土地收益，由土地产权人主动进行更新，虽然政府只获得补缴地价和税费，但要做的事也少很多，而社会将变得更和谐。政府方面是时候转变思路了。

　　（作者系浙江大学公共管理学院土地管理系讲师、人文地理学博士）