旅游监管：区县执法部门可设“监督员”

　　原标题：旅游监管：区县执法部门可设“监督员”

　　法制网记者 余瀛波

　　随着国庆节长假将至，景区门票涨价、旅行社零负团费、强迫购物等各种旅游话题，再次被置于媒体的聚光灯下。与此同时，从改革开放初期就启动立法项目，在经过30多年的漫长等待后，我国首部旅游法即将浮出水面。8月31日，《中华人民共和国旅游法（草案）》（以下简称《草案》）在首次提交全国人大常委会审议后，向社会公布并公开征集意见。意见征集截止日期至9月30日。

　　目前，距《草案》征求意见截止日期仅剩几天，但业界对其相关内容的讨论热情却丝毫未减。作为新中国历史上首部综合性的旅游法，业界普遍对其里程碑式的意义给予了高度评价，但对其许多具体规定的细节，也同样充满了争议和分歧。其中，涉及“旅游监管”的内容，就是业内关注的焦点之一。

　　在接受《法制日报》采访时，国务院发展研究中心研究员、著名旅游规划专家刘锋就表示，以往，我国旅游产业发展中面临的一个很大的问题，就是旅游及相关行政主管部门间的管理秩序混乱，存在着赋权不清和责任推诿的问题。出现这些问题是与旅游产业的行业性质有关的，旅游产业所涉及的行业领域很广，具体来说涉及100多个行业，这就使得在对旅游市场行为监管时，涉及旅游的各行业已有法律规范的相互衔接难度较大。

　　北京大学旅游研究与规划中心主任、国际旅游学会秘书长吴必虎对此也基本持相同观点。他指出，条块分割、部门利益寻租，已成为中国社会矛盾的集中地带，立法与法律实施受到阻力，同样难以避免。旅游法最大的困难之处也在这一领域。因为旅游资源的管理情况，在现有的公有制体制下，各类不同的资源分别委托给了不同的政府部门，这就造成政府部门间的分工合作与利益权力分配与争夺，这也明显地反映在了立法的进度、条款、解释和执行的差别上。

　　而此次出台的《草案》，提出了能够有效解决上述问题的具体条款。比如，《草案》第七章对旅游监管作了专章规定，分别从监管机制、监督检查、检查手段、检查要求、被检查者义务、对违法行为与投诉、举报的处理、综合处理责任等七个方面，对旅游监管进行了法律规范。其中特别是第七十一条第一款关于监管机制的规定，即“县级以上人民政府应当建立有关部门分工负责的旅游市场监管工作机制”，在《草案》公布后，得到了社会舆论的普遍好评。

　　北京第二外国语学院法政学院院长杨富斌教授认为，总体上说，这一章的规定如果能够落实，对于解决我国长期存在的旅游部门与相关部门监管职责不清、旅游执法手段缺乏、旅游执法力量薄弱、旅游市场秩序长期失范等问题，一定会具有极为重要的意义。

　　但是，如何才能确保各级政府在旅游行业监管方面发挥统筹协调作用？政府各部门应当如何分工明确、职责清晰地对旅游行业实施监管，以解决当前存在的职能交叉或管理缺位的问题？旅游执法机构的执法地位、执法职责和权限又如何明确和落实？对于这些问题，还有待进一步研究解决和通过立法加以明确。

　　杨富斌认为，应当通过立法明确各级政府统筹监管旅游市场并负总责。如果各级政府真正落实国务院关于发展旅游业的41号文件精神，真正把旅游业作为国民经济的支柱性产业去抓、去努力发展，那么，在旅游法中做出这样的明确规定并不为过。同时，在工作层面上，还要具体研究解决建立一个什么样的机构或机制，以真正形成统筹协调的工作局面。如果不解决这个问题，第七十一条第一款的规定就可能会落空。草案公布之后，从舆论的反应来看，这也是各界比较担忧的一个问题。

　　杨富斌建议，《草案》需要进一步明确“部门分工负责的旅游市场监管工作机制”的主要内容和运作模式。或者，如果目前这样具体的规定条件不成熟，可以做出原则性的规定，譬如规定在旅游法实施之后，由相关部门具体负责这个工作机制的主要内容和工作模式的制定。

　　目前，一般来说，我国省市自治区、地级市以上的旅游执法机构的执法地位、职责和权限并无太大问题，但是，在区县以下的旅游执法部门却存在较大问题。杨富斌认为，造成这种现状的原因之一，就是很多县级旅游局是事业单位（而非国家机关），而其下属的质量监督管理所（直接负责对旅游市场进行监督、检查及受理旅游服务质量投诉的旅游执法部门）更是事业单位。因此，这些单位的工作人员的执法主体不适格，其结果是，经常导致旅游业（旅行社、景区等）从业人员完全可以拒绝接受他们的检查。

　　对此，杨富斌建议：一是在旅游法中明确旅游执法机构的性质和地位，尤其是区县一级的旅游执法机构的性质。这里，既包括区县一级旅游局的性质，也包括其所属机构譬如质检所的性质问题；二是在旅游法中对这些执法人员的执法主体资格给予明确。否则，仍然难以解决当前存在的执法力量不足的问题。

　　在此方面，从其他一些现有法律中完全可以找到先例。譬如，《食品卫生法》（1996年）第七章“食品卫生监督”第三十三条，规定了“县级以上人民政府卫生行政部门设立食品卫生监督员”。有这样一条明确规定，就彻底解决了多年争论不休的县级以上卫生监督员的主体资格问题。因此，杨富斌建议旅游法应参照这一规定，明确旅游执法机构及其人员的主体资格问题。

　　不过，对于《草案》第七十五条规定“为制止违法行为和保全证据，旅游执法人员可以依法对被检查单位和个人的财产和有关资料采取查封、扣押等强制措施。”草案中所规定的旅游执法人员的权限设置是否合适，同样引起外界的争议。

　　对此，刘锋表示，这条的确需要进一步完善，现在提法可能造成执法人员权利过大，出现滥用职权等新问题，不然一两个执法人员就可以查封扣押被检查单位的财产了。这个问题会比较大，需要增加一些前置条件和约束条件。

　　但在杨富斌看来，这条规定本身没有问题。作为行政执法的范畴，这样的规定并不不妥。问题的关键在于，首先要明确执法人员的主体资格，对其从法律上给予认定，为执法人员依法从事旅游市场的监管活动提供一个公开、顺畅的制度环境。

　　法制网北京9月26日讯