本期撰稿人傅达林

　　近日，深圳市人大常委会二次审议了《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》，拟在公安部门设立或指定专门机构，负责协助和配合城管综合执法，法院则拟设立城管综合执法法庭或者专业审判庭，从而建立公安城管常态化的协同执法机制和司法配合机制。

　　这一立法信息，凸显出地方创新行政执法机制的努力。以往我们或许过于关注城管暴力执法的新闻，而对正常执法所面临的实践难题缺乏省思。在现有法律框架内，由于城管部门并不享有多少强制性权力，不能对违法者人身采取限制性措施，使得其面对一些违法自然人时执法有些力不从心，一些处罚条款容易形同虚设。为了破解城市综合执法中的困境，一个办法就是授予城管部门更大的执法权，这种思路需要国家立法机关的统一授权，同时也会引起民众对城管执法权过大的担忧；另一个办法就是建立以警察为执法主体的城市管理综合执法体制，将把对自然人的执法事项交由公安部门执行。

　　从执法体制上看，由于城市综合执法本身涉及治安管理，警察与城管存在执法协作的可能性和必要性。深圳此举，本质上并不涉及城管执法权的重新配置，只是在行政执法权的框架中，依法将警察权引入城管执法过程当中，说到底就是城管执法通过借助警察权来破解上述困境。这样的协同执法，不仅可以较好地解决暴力抗法问题，还可以整合资源，降低执法成本。在社会管理日益复杂和执法机关日益分化的背景下，其具有一定的现实意义和正当性基础。

　　但是，坊间舆论依然对这种协同执法表达出深刻的担忧。这种对公权力“有罪推定”的思维模式，主要缘于现实中公权缺乏严格的法律约束。在国家权力体系中，公安机关一直扮演着重要角色，但我国警察权在实体和程序两方面均具有较大的裁量空间，警察介入城管执法是否会造成部分公民私权的失守?不仅如此，在一般民众的印象中，城管也是暴力执法频出的规范化程度欠缺的执法部门，其本身执法权的界限在法律上尚不十分清晰，执法过程中还缺乏足够的程序制约。警察和城管“联手”，会不会带来更多的权利隐忧?这些都是社会舆论的怀疑逻辑。

　　其实，令人担忧的不是执法权本身有多大，而是这种权力能否受到法律的有效约束，那些执法权很小但却失去制约的情况，比权力很大但被严格约束的情形要更加危险。就城市管理的有效性来看，诸如设置“城管警察”这样的治理模式，也并不必然会导致权力的滥用。无论是化解民众对警察协同城管执法的担忧，还是确立这种协同执法机制的法治化发展路径，都必须从制度设防上解决执法权滥用的问题。一是必须将城管执法权严格限制在法定范围之内，任何超出执法权的行为应当受到司法的有力监督；二是警察协助执法必须符合法定的条件和标准，因为警察主要是履行治安管理权，只有当行为人的违法行为触犯治安管理法律法规，警察才能协助，而不能突破警察的法定职权随意协助城管执法；三是警察协助执法必须恪守中立原则，既要保护城管不受暴力抗法侵害，也要保护公民不受暴力执法侵害，而不能一味站在城管的立场上强调管理优先。

　　根据上述标准，深圳立法的关键不是讨论警察协同城管执法是否必要，而是应当侧重于对这一协同执法机制的法治化安排，从执法权限的范围、协同执法的条件与程序及相应的司法监督与救济等方面，真正确立起法治化的运行规则。法治国家对公权的制约尤其强调司法控权，合乎法治期待的司法审判机构的设置，应将工作重心转移到对执法权的控制和监督上来，转移到对协同执法相对人的合法权益的救济与保障上来，如此才能塑造行政执法的良好法治形象，才能舒缓民众对公权联合的担忧与焦虑。

　　（原标题：-标题--> 公安城管联合执法先要做好控权）