《南京市水库保护条例》(以下简称市《条例》)已由南京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2012年6月29日制定，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2012年7月27日批准，从2013年1月1日起正式施行。市《条例》的颁布实施是我市水利法制建设中的一件大事，标志着我市水库管理工作进入了一个新的阶段。现对市《条例》作政策解读如下：

　　一、市《条例》基本概况

　　市《条例》共分7章54条，是我市的一部地方性法规，它以《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《江苏省水库管理条例》(以下简称省《条例》)等法律、法规为依据，对我市多年来水库管理工作经验进行了总结，用地方性法规的形式进行固化，并对管理中出现的新情况和新问题进行了规范，提出了相应的解决措施。市《条例》提出了水库保护应遵循的原则，明确了水库管理体制和机制，规定了解决水库运行管理、维修养护、除险加固等经费来源，建立健全了水库管理、保护和利用、水库风景区、监督检查等一系列制度，具有很强的针对性、可操作性和地方特色。

　　二、市《条例》出台背景

　　我市现有在册水库251座，其中中型水库13座，小(1)型水库77座，小(2)型水库161座，总库容5.7亿方，兴利库容3亿方。除在册水库外，尚有未注册登记水库(基本符合水库标准，但未完成登记注册)10余座。这些水库大多分布在丘陵山区，兼有防洪、灌溉、供水、养殖等多种功能，为支撑和保障丘陵山区经济社会发展和提高人民群众生活水平发挥了重要作用。

　　但是，在全市工业化、城市化进程不断加快的新形势下，我市在水库管理和保护工作中也出现了不少新情况和新问题。一是水库规划滞后。一些地方的水库开发利用无序、无度，水库生态环境遭到破坏。近年来，利用水库进行商业开发的项目日趋增多，一些位于边界区域的镇街甚至将容易产生污染的厂矿企业建在了水库的集水区，直接威胁到水库的生态安全。二是管理机制不健全。我市水库的投资建设主体有政府、部门单位和农村集体经济组织等，管理模式各异。由于大部分小型水库管理机构不健全，管护经费不足，安全运行存在着较大的隐患，特别是大量农村集体经济组织自建的水库，有人用而无人管，水库防洪保安责任难以落实。三是水库生态环境恶化。一些地区在库区水域进行大面积、高密度围网养殖，大量投放饵料，加快水体富营养化积累，导致全市水库水质呈下降趋势。农业生产的面源污染也加快了水库水质的恶化。水库水质由80年代的普遍Ⅱ类水质下降至现在的Ⅲ至Ⅳ类水质，并有继续恶化的趋势。四是水库安全存有隐忧。水库大多建于上世纪五、六十年代，建设标准较低，本身就存有一定的安全隐患。“十二五”期间，市水利部门对水库组织大规模除险加固，到今年年底将全部完成，但巩固水库除险加固成果需要通过立法来加强，否则，还会产生新的问题。五是综合利用缺少统筹。公众对水库的功能定位，已不仅局限于传统的防洪、灌溉、供水等方面，还希望在水库及周边旅游观光、休闲度假，或欣赏以水库为核心打造的水库风景区，水库更多的资源、环境、生态优势需要挖掘。

　　因此，为保障水库防洪安全和水资源的有效供给，充分发挥水库的综合效益，维护水库生态环境，规范水库的开发利用，促进经济社会的可持续发展，根据国家水法、防洪法、省水库条例等法律、法规之规定，结合本市实际，制定出台市《条例》是十分必要的。

　　三、市《条例》主要特点

　　按照不重复、操作性强、有地方特色的立法原则，凡是省《条例》中已经明确的内容，市《条例》没有照搬照套，而是针对我市特点，立足解决水库日常管理与执法中的实际问题。

　　1、对权限和职责进行划分和界定

　　①关于主管单位。根据我市多年来的管理实际，市《条例》第五条对省《条例》明确的“主管单位”进一步进行了细化：“县(区)水行政主管部门是辖区内中型水库和由其管辖的小型水库的主管单位，镇人民政府(街道办事处)是辖区内其他小型水库的主管单位。但政府其他部门、政府派出机构等有关单位自行管理的水库(以下称自管水库)，主管单位是该有关单位。”

　　②关于管理单位。省《条例》主要从“政府兴建”、“农村集体经济组织兴建”两个方面提出了组建要求，市《条例》主要依据管理实际进行明确，第六条规定“中型水库和由水行政主管部门管辖的小型水库的管理单位由县(区)人民政府负责组建，其他小型水库的管理单位由镇人民政府(街道办事处)负责组建。自管水库的管理单位由其主管单位负责组建。”

　　③关于各级职责。市《条例》专设“监督检查”一章，对水行政主管部门、水库主管单位、水库管理单位各自的职责进行集中表述，并对汛期防汛、险情处置、平时巡查、执法要求等都做了明确规定。

　　④关于管理经费。市《条例》第七条明确“各级人民政府应当将水库的运行管理、维修养护、人员基本费用、除险加固等水库管理经费纳入同级财政预算。自管水库由其主管单位安排相应的运行管理、维修养护、人员基本费用、除险加固等经费”；第二十二条规定“水库管理单位利用水库资源依法从事经营活动取得的净收益，应当优先用于水库的运行和管理”。这为解决水库管理经费来源提供了法律依据。

　　2、对水库管理范围内建设项目开发作了特殊规定

　　为防止在水库周边盲目开发建设高档宾馆、别墅住宅、餐饮旅游等产业而污染水库水体和破坏水库景观，市《条例》第十一条前两款规定：“水库管理范围内禁止建设宾馆、饭店、酒店、度假村、疗养院或者进行房地产开发。正常蓄水位边线距离校核洪水位边线不足一百米的，正常蓄水位边线向外一百米内禁止建设宾馆、饭店、酒店、度假村、疗养院或者进行房地产开发。”这条规定杜绝了水库位于山势陡峭的丘陵地时，距水库正常水位边线100米内建设开发项目的可能性，比省《条例》要求更严。同时该条第三款还规定了在水库管理范围外“进行房地产开发等建设活动的，应当预留进入水库管理范围的公共通道，”体现了水库的公益属性。

　　市《条例》第二十二条第二款规定“开发利用农村集体经济组织所有的水库的，应当与农村集体经济组织签订协议。协议中应当明确开发利用项目、期限和收益分配等”。该款既保护了水库所有权人的合法利益，也对过度开发将起到一定的遏制作用。

　　3、对水库安全运行进行规范

　　①关于病险水库加固。受自然因素和管理因素的双重影响，病险水库是客观存在的。省《条例》对病险水库加固工作提出了要求，市《条例》第十五条进一步进行了细化：“病险水库除险加固前，应当采取下列处置措施：未达到防洪设计标准的，防汛防旱指挥机构应当核定汛期限制水位，降等运行，水库管理单位应当制定临时抢险方案；有轻度漏水、滑坡、沉陷、断裂等情形的，水库管理单位应当加强检查、观测，并制定应急处置方案；需要降等运行的，按照国家和省有关规定办理；经鉴定为严重病险水库的，不得蓄水，停止使用；需要报废的，按照国家和省有关规定办理。”

　　②关于未注册登记水库。因设计和质量等因素，我市有10多座小型水库尚未完成登记注册，在日常管理和维护中经常发生扯皮现象。市《条例》第二条在明确适用范围时规定水库“包括已注册登记的水库和未注册登记的水库”；第四条规定“市、县(区)水行政主管部门负责本行政区域内水库的监督管理工作”，这意味着未注册登记的水库也应纳入水行政主管部门的监督管理；第五条规定“镇人民政府(街道办事处)是辖区内其他小型水库的主管单位”，这里的“其他”包含了未注册登记水库；第十六条规定“未注册登记水库的主管单位应当落实水库安全责任，按照法律、法规有关规定及时申报注册登记”，这就要求水行政主管部门积极配合镇街人民政府(街道办事处)做好未注册登记水库的申报注册工作；第三十八条在明确水行政主管部门职责时规定“编制水库名册，公布水库主管单位”，这就要求水行政主管部门对未登记注册水库要和登记注册水库一样向社会公告其主管单位；第四十五条规定“水行政主管部门应当加强未注册登记水库落实安全责任和防汛责任情况的监督检查。县(区)人民政府和镇人民政府(街道办事处)应当加强对未注册登记水库的保护和管理，完善水库工程设施和管理设施，在水库注册登记前采取必要措施确保水库安全”，进一步明确了水行政主管部门和作为主管单位的镇街在未注册登记水库管理中的责任。

　　③关于警示标志。市《条例》第十七条规定“水库管理单位应当在水库大坝、泄洪和灌溉控制建筑物以及有关设施上设置安全警示和管理标志”，要按照市水利局制定的《水利管理标志与规范》要求，建立健全水库管理标志体系，防止发生因人员淹亡等事故所产生的社会管理问题。

　　④关于监控遥测设施。市《条例》第十八条规定“水行政主管部门应当建立和完善水文观测、水质监测设施和通信系统。中型和重要小型水库应当建立自动测报、分析、洪水调度系统”，这和我市水利现代化规划要求是一致的。水库水文水质动态监测工作是全市防汛防旱决策系统的重要组成部分。今年省防办开始在全省所有水库建设水文遥测站，我市是首批试点市，年底前全市251座水库要如期完成水文遥测站建设，实现水库水文水质信息采集、视频监控、洪水预报调度、抗旱供水、违章预防等信息化和自动化，确保信息互通和资料共享。

　　4、对集水区管理进行规范

　　水库的生态环境，将直接关系水库蓄洪、灌溉、供水、养殖、旅游等功能效益。为保护水库的生态环境，保障水库功能效益的发挥，市《条例》着重从以下方面规定了水库水环境保护措施：一是在水库管理范围内从事开发利用活动，应当符合水库开发利用规划(省《条例》规定)和水功能区规划(市《条例》规定)；二是开发利用活动应当服从水库的防洪安全、生态安全和水资源安全的总体要求；三是水库上游集水区地方人民政府应当优化调整产业结构，禁止建设高污染项目；四是在水库集水区域内划定生态保护带，建设水源涵养林、水土保持林、和生态隔离带，增强涵养水源功能，防治水土流失，并禁止从事破坏生态的开发活动；五是水库水产养殖应当符合水功能区划、水质保护目标和水库安全运行要求，鼓励发展生态养殖，第二十三条特别规定“禁止在水库管理范围内进行集中式畜禽养殖和设置屠宰场”。

　　5、对水库风景区管理提出了特殊要求

　　水库风景区作为独特的水利工程，应当在水库管理中占有重要位置。目前我市有金牛湖、珍珠泉2个国家级水库风景区，蟠龙湖、汤泉湖2个省级水库风景区，随着水库风景资源开发的加速，未雨绸缪水库风景区的管理是必要的。市《条例》着重从以下几个方面进行了规范。一是明确职责。水行政主管部门加强对水库风景区的监督管理，水库风景区管理机构负责水库风景区的建设、管理和保护工作。二是编制规划。市、县人民政府应当组织具有相应资质的单位编制水库风景区总体规划，明确水库风景区的范围、发展目标、功能结构、空间布局、环境承载能力和水生态保护措施等。三是合理开发。水库风景区的建设和利用应当符合总体规划，与水库的建设、管理和维护相结合。在水库风景区内建造建筑物、构筑物和设施，应当与自然景观相协调。四是重在保护。水库风景区管理机构应当做好水、土、生物以及人文资源的保护工作，对宜林、宜草区域按照有关生态和美化等要求修复植被、处理垃圾和污水。五是对举办体育竞赛提出了具体要求。在金牛湖等水库风景区举办重大体育竞赛活动的，应当对水库安全和水环境保护产生的影响进行论证，并经市人民政府批准。主办单位应当采取必要的保护水库安全和生态环境的措施，合理设置活动设施，并按照有关规定处理废弃物和污水。活动结束后，及时拆除设置的水上构筑物和设施。

　　四、市《条例》明确的法律责任

　　水库的管理和保护涉及水利、环保、住建、国土资源、农林、财政等部门，对违法行为的处罚也涉及到多个部门。本着合法准确、简洁明了的原则，对于法律、法规已经有处罚规定的违法行为，市《条例》明确按照已有规定执行。对于违反了其他法律、法规的规定，但同时又造成危害水库工程和水质安全后果的行为，从水库安全管理角度考虑，《条例》对其法律责任作了必要的规定。

　　来源：中国南京网编辑：薛珊

　　（原标题：《南京市水库保护条例》解读）