洪武路上干净整洁。本报记者 徐琦摄

　　龙虎网讯 文化历史底蕴深厚、山水城林天生丽质的南京城，在很多人眼中有一大缺憾：城市面貌既不整洁、也不精致。不文明、不卫生和脏乱差现象已成为南京市民最不满意和外地客人反映最强烈的问题。和近邻上海、杭州以及省内苏州、扬州等城市相比，南京城市管理水平存在明显差距。

　　2013年，是南京城市建设和管理的攻坚之年，如何从根本上改变“脏乱差”的城市面貌

　　今起，本报推出“城市治理携手攻坚”系列深度报道，深入剖析南京城市管理的痼疾，为治理脏乱差、交通秩序混乱、违建管控难等城市管理难题，整体提升城市面貌寻求出路。

　　A 现场探访

　　部分干道街巷脏乱面貌难改

　　近日，记者探访南京部分中心区域，发现垃圾乱堆、污水乱倒、占道经营现象普遍。

　　26日中午12点，记者来到白下区三条巷，巷口一家快餐店服务员随手将刷锅的油污水倒在店外，店面外的路面已是油乎乎一片。另一家“大碗皮肚面”门口，路面上满是白色的面汤粘稠物。附近有的餐饮店将门前的下水道当成“泔水池”，剩饭剩菜随意倒在下水道口，有的下水道已经严重堵塞，刚走近就闻到一股异味。

　　在仁孝里，沿街多家商店将蔬菜、水果移到店铺外叫卖，不仅影响道路通行，随意丢弃的烂菜叶、水果皮更是糟蹋了市容。还有一家水产品店经营人员将水产品拿到店外宰杀，鱼鳞、鱼肠、蚌壳等就扔在路边，散发出阵阵腥臭味。

　　记者注意到，在上述路段，路牙沿线大都积了厚厚的灰尘，难见路面本色。

　　附近一位居民证实，“很多年就是这幅脏乱差的样子，一直没有改观。”

　　在白下区陆家巷、三十四标等地，类似问题同样存在。在陆家巷道路一侧，摆放着两只蓝色垃圾桶，桶沿破损，污迹斑斑，垃圾桶四周地面油污厚重。在三十四标，一商店门外扔着一袋生活垃圾，记者观察了10多分钟，未见有人前来清理。

　　相比背街小巷，南京的主干道相对整洁，但占道经营等现象时有出现，严重影响市容秩序。家住龙蟠中路的吴女士说，在龙蟠中路和常府街、瑞金路的路口，到傍晚五六点钟，常有货车停放在路边卖水果，水果皮、包装袋扔得满地都是，有的垃圾杂物飘上了快车道。

　　记者采访中，遇到常州来宁出差的陈先生，他对南京有羡慕，也有不解。“南京的玄武湖、中山陵等景区非常漂亮，但街面经不起细看，很多设施脏兮兮的，路面上垃圾多，污水多，和南京的整体形象很不相称。”

　　南京市民对市容市貌脏乱差的感受更为强烈。家住大邦花园小区的王娟说，她家附近有个水果店，店主总是将大量水果箱堆在人行道上，人行道的面包砖被压得坑洼不平，一遇下雨天，行人不小心踩上去，就溅一身脏水。“有时也能见到有城管队员前来管理，但很快就恢复原貌。”她说。

　　仁孝里人行道被商贩的遮阳伞占据。

　　本报实习生 董小强 本报记者 徐琦摄

　　B 原因剖析

　　长期投入不足+管理不到位

　　记者在采访中了解到，最近几年，除了部分出新改造的道路形象有所提升外，南京大部分主次干道、街巷卫生痼疾难改，突出表现为：积尘严重、垃圾常见、污水乱倒、倚门出摊、保洁标准不高等。

　　建邺区城管局环卫科科长徐光亚认为，很多地方脏乱差，和环卫长期投入不足有关。他举例说，杭州市2011年道路机械化清扫率已高达80%，而南京今年道路机械化清扫率才达到40%，机械化清扫率最高的建邺区也只有70%。

　　“机械化清扫率低，很多路段只能靠传统的人力清扫，保洁方式粗放、低效。”他说。

　　我市环卫改制前，老环卫所作业经费按承接的环卫设施量核算，道路清扫保洁维护费为每平方米每年4.86元，这个数字还不到杭州的三分之一。街巷清扫保洁维护费为每平方米每年3元，而杭州是将街巷分为三等，最高每平方米每年8.11元。

　　“环卫经费不足，只能压缩清扫、保洁人手，每人平均清扫保洁面积从5000平方米增加到六七千平方米甚至更多。”主城区一名环卫公司负责人说，杭州每名环卫工人清扫面积最多5000平方米，一类道路每人只负责2500平方米。“人多、清扫面积少，清扫、保洁效果自然有了保障。”

　　投入不足的另一个表现，是环卫工待遇迟迟未能有效改善。玄武区红山街道城管队员赵阳表示，“近年南京做了很多努力，逐年提高环卫工人收入，去年环卫改制后，新公司为环卫工人陆续购买了‘五险’。但总体来看，环卫工人收入仍然偏低。”

　　管理不到位，有法不依执法不严，也是市容市貌脏乱差的重要原因。市城管行政执法总队一名负责人告诉记者，南京曾推出网格化管理，将每名队员都分到具体路段，目的是“人在网中走，事在网中办”。“但实际上，网格化的运作并不成功。”他说，每个街道一般配8—10名城管队员，他们每天忙于拆违、拆迁、查渣土运输，疲于奔命，根本没时间到路上巡查。“网格化”只是将队员分到了网格中，相关的责任、考核并未落实。

　　“沿街商家即使有损害市容的行为，由于取证较难，执法人员大多都对当事人教育整改了事。缺少动真碰硬的处罚，商家的很多坏习惯被慢慢惯出来，再想改就难了。”

　　在赵阳看来，市容市貌长期脏乱差，和市民没能参与城市管理也有关系。长期以来，管理者和被管理者你干你的，我干我的，两者之间缺乏有效沟通和了解，管理部门唱独角戏的多，寻求市民支持、配合的少，市民的主人翁意识、介入城市管理的影响力都没有发挥出来。

　　C 寻求出路

　　南京提升城市面貌

　　为了根治南京城市管理痼疾，市委、市政府一直高度重视，并已陆续采取措施。例如，借去年环卫改制契机，我市已将道路清扫保洁维护费从每平方米每年4.86元上调至10元，街巷清扫保洁维护费从每平方米每年3元上调至7元。按此计算，我市每年的环卫投入将翻一番。

　　今年3月1日实施的《南京市城市治理条例》，则明确提出要鼓励、组织公众参与城市治理，形成政府、市民共同治理，形成合力。

　　当然，南京要整体提升城市面貌，除了加大投入、吸引公众参与外，还需认真解好3道题——

　　严管重罚是否可行

　　沿街商家乱扔垃圾、乱倒污水现象严重，已经成为损害市容的顽症，能否借鉴国外或其他城市做法严管重罚

　　在城市管理以严厉著称的新加坡，对乱扔垃圾行为，首次违规的人处罚500新元（约合人民币2500元）。在杭州，城管部门投入大量人力清扫、保洁，对违反规定乱堆垃圾的商家同样是快速查处严格处罚。

　　南京市城管局一名工作人员曾前往杭州考察，看到有店家将装潢垃圾堆在路边。5分钟后，城管执法队员巡查发现商家乱堆垃圾，当场就开出罚单处罚。

　　在南京，沿街商家乱扔垃圾已成习惯，却很少被处罚。原因何在市城管局政策法规处处长黄东晖介绍，根据规定，商家违反环境卫生责任区制度，城管部门每次可对其处以100—1000元奉。但受取证难、执行难等因素影响，南京实际处罚商家较少。

　　“依法严管重罚是市容环境卫生的保障，也是未来城市治理的方向之一。”黄东晖说，改变不良习惯，需要大量的宣传、引导，但对屡教不改的商家，可依法给予责罚。

　　长效管理如何落实

　　在众多市民眼中，南京城市管理要想提升水平，必须真正落实长效管理。

　　对此，市城管执法总队有关负责人表示，首先须建立科学、可持续发展的城市治理理念，有针对性地进行合理长远的城市规划部署。真正贯彻三分建、七分管理念，有前瞻性地规划、建设环卫设施。

　　还有，减少直至杜绝突击式、运动式整治。一些基层部门每当遇到重大检查、考核，就会采取上述应付办法，一旦检查、考核结束，很快回潮，无益于从根本上解决问题。落实长效管理，应该切实扎实推进城市管理基础工作，将日常检查、监督、考核常态化，做到统一标准、统一规范。

　　再有，梳理城管体制、完善考核体系。例如，现在城管执法队员的经费按人头拨付，每人每年8.5万元。这笔费用包括车辆使用费、医疗费、办公经费等所有费用，这就不可避免地造成尴尬：执法队员干得越多，剩下可支配的经费却越少。因此，建议将城管队员办公费单独拨付，从人头费中专门拿出一块用于考核，将管理效果与工资奖金挂钩，实现奖勤罚懒。

　　共同治理如何实施

　　《南京市城市治理条例》明确，今后城市治理将引入公众参与，鼓励公众积极参与城市治理，形成政府和市民互动、共同管理的局面。

　　“市民参与，实质上就是表达诉求的过程，”赵阳认为，城市管理部门通过和市民沟通，让市民充分表达意见，既可搜集民意，和市民增进了解，又可及时发现问题、解决问题。

　　还有专家表示，城市管理需要调和、兼顾各方利益。以摆摊设点为例，流动摊点业主需要有生存权，希望在人流密集场所摆摊设点；而市民需要有通行权、享有良好环境权，这就形成了矛盾和冲突。

　　这对矛盾如何调和“各利益相关方可以通过议事平台进行讨论，最终尊重大多数人的选择。当然，城市管理一定是照顾大多数居民利益，并兼顾少部分人利益。在此基础上，管理部门再决定摊点能不能设、设立后如何管理。”上述专家说，共同管理的结果是通过沟通消除矛盾，互相理解，最终达到共同治理城市、共同维护环境的目标。

　　公众参与城市治理将有制度保障。根据《南京市城市治理条例》规定，公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与城市治理活动。

　　召开座谈会、论证会、听证会，应当提前将会议的时间、地点、主要议题等事项书面告知相关公众，为公众参与提供必要条件，并应当认真研究公众提出的意见，采纳合理可行的建议。

　　市政府法制办有关人士表示，为了规范公众参与城市治理的相关事项，我市下一步将出台相关配套细则，进一步明确公众参与程序、人员选拔程序，并针对公众委员选拔、任期、进入退出机制等事项进行规定，保障公众的参与权。

　　此外，各区、街、社区都将成立议事机构，吸引市民代表参与，大家共同商量部分城市管理事项，让市民代表享有充分的表达权，并有效参与到城市治理行动中来。

　　D 他山之石

　　美丽城市，一靠扫二靠管

　　杭州在城市管理方面有3大特点：城市洁净度高。大街小巷路面、路牙的洁净度非常高，不但没有垃圾，连灰尘也很少；街巷景观度高。85%的背街小巷、城中村都已完成了立体式、综合性改造，文化底蕴十足，基本做到了一街一景、各具特色；市民文明度高。城市中乱堆乱放、乱写乱贴、乱扔垃圾、随意吐痰、破坏设施等现象很少，城市管理的社区志愿者较多，市民参与城管的氛围浓厚。

　　杭州的主要做法是加大投入，对城市道路进行分类保洁管理。根据道路类别确定不同的保洁时间、人均保洁面积、洒水、机扫、清洗次数。如部分一类道路要求24小时有人清扫，人均保洁面积约2500平方米，相当于25米宽的道路上1000米左右必须有一名保洁人员，每天要洒水5次，清洗车清扫3次。

　　所有这些分类道路、街巷都要达到无垃圾、无杂物、无积泥、无积水、无污迹；不仅要道路干净，路旁的绿地、树圈、边角侧石也要无污迹，雨水井沟眼畅通干净、果壳箱等环卫设施及交通隔离栏（墩）、路灯杆和交通信号杆（2.2米以下部分）要保持清洁。为了实现上述目标，环卫部门新招了近2000名保洁员。

　　如果说杭州靠大力投入，新加坡则靠的是严管重罚。如随地吐痰，最高奉1000新元，在电梯里吸烟奉500新元，在公共汽车里吸烟奉1000新元，上公共厕所后不冲水奉500新元，过马路闯红灯奉200新元等。

　　此外，新加坡还大力鼓励公民参与管理。新加坡在城市管理中采取了多种促进公民参与的方法。如在市镇理事会中吸纳了很多普通居民。市镇理事会每2个月召开一次理事会会议，理事与居民共同商讨城市管理中的具体问题∩见，通过市镇理事会这样的组织，使得居民以城市管理者的身份进行参与，同时也使管理更加符合公众的需求。

　　（本报实习生 葛煜炜对此深度报道亦有贡献）

　　（原标题：南京街道“脏乱差”引市民抱怨 因长期投入不足管理欠缺）