□王静
独一无二的美国行政会议
第一，美国行政会议不同于一般的学术组织，也迥异于其他行政机构。美国行政会议由于超脱于任何一个行政机关，超脱于党派和政治，成为独立、中立的行政机构，其意见和建议从而具有了天然的说服力和权威性，更因为集合众多来自方方面面的信息和智识，具有很高的可信度和包容度。正因为其建议没有强制力，该机构也没有权力批评和惩戒各行政机构，更大程度上是依靠建议的权威性、可信度来“说服”真正有实权的行政机构采纳其建议。美国行政会议还可谓投入最少、产出最多的机构，其预算相对于作出的贡献在整个联邦预算中是很低的，2011至2013年国会批准的预算每年仅为320万美元。
第二，美国行政会议之所以特殊，更因为其组织机构和工作方式。美国行政会议正式的全职工作人员，也就是可以称为行政机构工作人员的仅有不到16人，这其中还包括了财务、后勤和IT工作人员，队伍可谓短小精悍。美国行政会议还有10人组成的理事会，包括美国行政会议主席和来自理论界实务界的专家和官员等。真正让美国行政会议发挥作用的是165人的专家库，这无疑是一个庞大的专业人士队伍，其成员来自学术界、律师、企业和公益团体各方主体。成员根据是否有投票权包括两类。所有成员都是无偿向美国行政会议提供咨询服务。历史上几代行政法学者中的佼佼者都在美国行政会议担任成员或者顾问，不仅将最新的学术研究成果带入美国行政会议，也为实现这些法律理念、原则，解决实际问题提出建议和意见。而来自行政机关的很多官员本身就是理论素养深厚、经验丰富的专家。此外，不少资深法官或曾经有任职该机构的经历，或者退休后在该机构受聘。
美国行政会议建议的形成流程
每一个建议都经历一年左右的时间，最短的也要经历七到八个月，最长的则历时三年，一般包括四个阶段:
第一阶段是确定主题。首先是从国会、联邦行政机构、公益组织、学者专家和工作人员等多种途径，就关于哪些领域和什么题目可以形成建议征集意见，然后决定选择若干主题作为下一年度的研究计划。美国行政会议根据专题有六个专业委员会，分别涉及行政规则制定、裁决、政府协作、司法审查、规制和行政管理六大领域。美国行政会议选定的主题会分配到不同的专业委员会负责进入深入研究。
第二阶段是问题研究，由美国行政会议委托专业人士对确定的问题展开深入研究，形成一份调研报告。研究报告必须都是以实证研究为基础，包括通过公开资料梳理现有规定和情况，信函给有关机构调取数据和资料，与有关机构座谈或者会议等等，以确保最大程度摸清目前实践存在的问题。
第三阶段是形成建议草案。在此阶段，一般是由美国行政会议的工作人员负责在第二阶段的研究报告基础上草拟建议。建议草案要在美国行政会议的委员会会议上进行讨论。委员会会议是美国行政会议的工作会议，每个建议草案都要经过两到三次委员会会议讨论。经过几轮讨论之后，建议草案还要提交美国行政会议理事会再行讨论，征求意见，建议最终定稿后，等待美国行政会议大会的最后讨论。
第四阶段是大会讨论、表决。美国行政会议的大会，即所有成员参加的会议，每年举办两次，分别在六月或七月和十二月，为期两天。美国行政会议大会对公众也是开放的，不少政府机构工作人员也会来旁听会议，大会人数在130人左右。没有桌签和排位，一人仅有一把椅子。大会会委任美国行政会议的一名工作人员担任主持人，对提交大会的每一建议进行讨论。讨论之前，由建议草案起草人介绍起草情况、委员会讨论情况等，然后在会场大屏幕会逐条呈现建议电子版，在场所有成员可举手示意发表意见。某一条建议表述是否必要、是否准确、是否可行，都会引起成员的热烈讨论。大多数时候，建议更加清晰、更少歧义，更为完善。最后，大会有表决权的代表进行现场表决，过半数的建议可以正式通过。
建议顺利实现的原因分析
那么美国行政会议的建议为什么就能够实现，又是如何实现的?
一方面，美国行政会议建议是可行的。美国行政会议最大程度上吸收了来自各联邦行政机构的经验和意见，原则上不会给行政机构增加新的成本和费用。相反，很多建议可以为行政机构节省成本，流程更简便，行政机关都有动力和意愿执行。而且，美国行政会议的政府成员对建议的执行作用关键，很多人都是直接在行政机构内负责相关事务，他们通过多渠道参加了这些建议的形成，表达了意见，也很大程度上了解和理解了美国行政会议这些建议的背景、原因和具体内容对日后执行建议起到了不可替代的重要作用。
另一方面，美国行政会议会跟踪建议的执行情况。经过多年的探索和运行，美国行政会议已经形成一整套跟踪各联邦行政机构是否执行建议、执行程度的工作机制。每一建议经过表决生效后，会公布在官网上并递送正本到各行政机构，在递送正本时，会附上相关信函请求各机构回馈执行情况。美国行政会议会定期对建议的执行情况进行汇总，并在美大会上公开。长期以往，形成了对建议是否可以执行、是否执行到位的评估体系，对继续提出高质量、可操作的建议也有参考作用。
十八届四中全会提出全面推进依法治国，将法治提到治国方略的角度，这其中既有我党对中国政治经济社会发展需要的回应和对未来国家发展蓝图的展望，也有多年来理论界和实务界共同努力、协同合作的因素，特别在政府法治领域，学术界和实务界一直保持着很好的互动与合作。比较而言，美国的做法更为制度化，在长达五十年的运行过程中，美国行政会议的组织结构、会议形式和工作方式都形成了一套完整的制度规范，在此基础上还在根据现实情况不断进行调整和完善。美国行政会议的丰富经验可以为我国所借鉴和学习，并结合我国特点进行调整和创新。
(作者系国家行政学院行政法学研究中心副主任、法学部副教授)
（原标题：美国行政会议是学术与实务沟通的独特平台(下)）
