始于二十年前、覆盖大半国土的退耕还林不仅是治理水土流失、改善生态环境的利器，也带动了退耕区的农民增收，成为脱贫致富的新路径

《瞭望东方周刊》记者王元元丨北京 西安 延安报道

一位摄影爱好者在陕西南郑楠竹园拍摄秀竹。退耕还林及天保工程，使南郑大地满眼翠绿

北京林业大学水土保持学院教授朱清科，生长于宁夏彭阳县，从小就在黄土高原上玩耍，至今仍对幼时的老家记忆犹新，“就跟书中描述的一样，千沟万壑，光秃秃的一片，很少能看到树。”

几十年后，当他以一名专攻水土流失问题的林业学者身份来到距离故土不远的陕北时，发现昔日的黄土高坡已然变了样，沟沟壑壑里都冒出了绿来。那满山遍野的绿让朱清科很难将其跟自己印象中的黄土高原画上等号。

“如果不是退耕还林，黄土高原的生态面貌不可能在短时间内发生如此大的变化。”他向《瞭望东方周刊》感慨道。

国家林业局提供给本刊的数据显示：退耕还林目前已覆盖全国25个省（区、市）；到2017年，中央已累计下达各项退耕还林资金4706.7亿元；退耕还林工程区的森林覆盖率平均提高了3.6个百分点。

全国政协委员、东北林业大学副校长赵雨森在接受《瞭望东方周刊》采访时说：“退耕还林不仅为中西部地区的生态环境改善作出了重大贡献，也为美丽中国的建设和推进奠定了良好的基础。”

从陕北走向全国

陕西省林业厅副厅长王建阳告诉《瞭望东方周刊》，始于上世纪90年代末期的退耕还林，原本只是陕北地区治理水土流失的地方探索，后来被中央认可，成为一项重大的国家生态工程在中西部地区全面推开，如今已近20年。

退耕还林真正引起中央关注是在1997年。

当年6月，时任国务院副总理姜春云在带队视察了陕西延安、榆林两地后，向中央上报了一份名为《关于陕北地区治理水土流失建设生态农业的调查报告》，将两地的水土保持工作总结为变“毁林开荒”为“退耕还林”。

“这份报告获得了多位中央领导的批示。”王建阳说，当年8月底，国务院就在陕北召开了一次治理水土流失、建设生态农业的现场经验交流会，会上充分肯定了陕北的退耕还林探索。

即便如此，退耕还林在当时仍只是个地方探索。

转折出现在1998年。那年夏天，包括长江、嫩江、松花江在内的多个流域均发生了特大洪水，全国29个省（区、市）不同程度受灾，人员和财产损失惨重。

“官方后来得出的结论认为，水土流失是造成这次特大洪水的最主要原因，而退耕还林在当时被认为是治理水土流失最有效的方法，因此被赋予了特殊使命。”国家林业局经济发展研究中心资源经济与政策研究室主任谢晨对《瞭望东方周刊》说。

1998年10月，中共中央、国务院下发《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，将封山植树、退耕还林放在了首位。

次年8月，时任国务院总理朱镕基到西南、西北六省考察了水土流失的治理情况，明确提出了“退田还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的十六字综合措施。

随后不久，陕西、四川、甘肃三省便按照上述十六字方针进行退耕还林试点。一场横跨两个世纪的生态工程由此正式拉开序幕，退耕还林终从革命老区陕北走向了全国，中华民族延续上千年的毁林开荒传统也步入历史。

2000年3月，退耕还林试点扩大到中西部地区的17个省（区、市）；六个月后，国务院首度发布《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（下称《意见》）。

两年后的 2002年1月，国务院在肯定多地试点成果的情况下，宣布全面启动退耕还林工程，之后退耕还林的实施范围覆盖至全国25个省（区、市）。

补贴催生的热情

“实施退耕还林，首先需要弄清楚的是到底哪些地可以退耕、应该退耕。”北京大学国家发展研究院教授徐晋涛对《瞭望东方周刊》说。

上述《意见》给出的限定是25度以上的陡坡地段。王建阳说，这一退耕标准是在总结陕北地区早期退耕还林实践以及林业部门的精确测算后得出的，一直沿用至今。

“25度以上的陡坡地段是最容易发生水土流失的地方，本来就不适合开垦成耕地，且开垦地的生产力非常低。”陕西延安市退耕还林工程管理办公室主任仝小林告诉《瞭望东方周刊》。

确定退耕标准只是第一步，接下来要做的便是选择还林的树种。

“因为退耕还林工程覆盖范围非常广，每个地方的自然条件又不一样，所以树种的选择无法统一，只能由地方林业部门根据本地实际情况而定，国家确定的基本原则是因地制宜。”徐晋涛说。

比如延安下辖的吴起县，处于沙漠边缘、属牧区到农区的过渡地带，降水量偏少、气候较为干旱，不太适合杨树、柏树这类高大、耗水的乔木，所以先期就选择像沙棘这样耐旱性强、需水量小、存活率高的灌木作为主力树种。

“不光吴起，整个黄土高原地区的情况都大致如此。这种适地种树的做法很大程度上保证了退耕还林的效果。”仝小林说。

不过，对广大农民来说，他们真正关心的是退耕还林是否会影响自己的温饱。

其实，国家在做退耕还林的政策设计时就已充分考虑到这一点。国务院在2000年、2002年先后两次出台的退耕还林试点政策以及2003年颁布的《退耕还林条例》中都明确了对退耕户的补贴标准。

补贴由粮食补助、现金补助以及种苗费三部分组成，其中粮食补助标准是长江流域及南方地区每亩每年300斤、黄河流域及北方地区每亩每年200斤，而现金补助以及种苗费则是全国统一，前者为每亩每年20元，后者是一次性补贴50元。

以陕北一拥有20亩退耕地的农户为例，其每年能够从政府那里获得4000斤粮食、400元现金（不包含种苗费），这一收入远高于其退耕地原本的产出。

“补贴大大提高了农民参与退耕还林的积极性，很多原本抵触退耕还林的农户也都变成了政策的拥护者。”仝小林说。

曾被叫停，又被重启

问题也随之而来。

“在补贴的刺激以及政府的强力推进下，各地的退耕还林热情高涨，退耕面积猛增。到2003年，各地上报的退耕还林面积就已超过了国家设定的退耕还林目标。”徐晋涛说。

这样的热度，似乎有些超出了预计。2004年，国务院大幅下调了退耕还林工程的年度任务数，较2003年减少了近一半。

及时的政策调整给退耕还林降了温，但因过热现象引发的关于影响粮食安全、冲击耕地保护红线的疑虑，并没有消退，随着退耕还林政策的不断推进，这种质疑声越来越大。

2007年4月，国土部公布2006年度全国土地利用变更调查结果，显示2006年全国耕地面积为18.31亿亩，已逼近18亿亩的耕地保护红线；四个月后，国务院下发《关于完善退耕还林政策的通知》，把原定的八年补助又延长了八年，但不再新增退耕地还林任务。

不过，众多坡耕地和严重沙化耕地的耕种农户退耕还林意愿依然强烈。

“实际上，退的都是质量比较差、亩产比较低的耕地，对粮食安全影响不大。相反，它有利于耕地休养生息，能促进粮食增产。”国家林业局退耕还林办公室主任周鸿升对《瞭望东方周刊》说。

他以贵州为例，指该省10个退耕还林县共有耕地面积1002.8万亩，实施退耕还林以来共减少100.3万亩坡耕地，但粮食总产量却由2001年退耕还林前的144.76万吨，增加到了2012年的193.9万吨。

徐晋涛说，“根据我在多个省份的实地调查，退耕还林的土地中基本农田的占比都不超过一半，尤其是西北地区，基本农田更是少之又少。”

而那些在退耕还林土地中占比较重的坡耕地，只有很少一部分属于国土部门认定的基本农田，其余多是自垦地，并不在耕地保护范围之内，所以退耕后也不会给耕地面积总数带来多少波动。

十八大之后，党中央、国务院一直酝酿继续实施退耕还林还草，加大生态环境建设。

2013年，沈国舫、尹伟伦等十位院士去了趟陕北，实地观看退耕还林的效果，回来后给国务院写了封联名信，建议再启退耕还林。

不久后，由十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，稳定和扩大退耕还林还草范围。

2014年8月，国务院批准《新一轮退耕还林还草总体方案》，退耕还林开始新的一轮推进。

陕西省延长县黑家堡胡家村退耕后

每年1.38万亿元生态效益

“新一轮退耕还林较之前有一个明显变化，就是从关注生态效益转向了注重经济效益。”谢晨说，这种变化并不代表只要经济效益，不要生态效益，而是在两者兼顾的情况下，更看重后者。

在前一轮退耕还林中，国务院曾明确要求各地的生态林占比要达到80%以上，而新一轮退耕还林则要求不再区分生态林与经济林，对两者的种植比例也无硬性规定。

“退耕还林工程区大多是山区，属贫困地区，通过在退耕还林中种植经济林，可以适当增加当地农民的收入，助力扶贫，达到生态富民的目标，真正实现绿水青山就是金山银山。”周鸿升说。

国家林业局的统计数据显示，近两年，全国安排集中连片特殊困难地区有关县和国家扶贫开发工作重点县退耕还林还草任务已占到年度计划任务总量的75%以上。

事实证明，这种方式确实带动了一些地区脱贫致富。

比如湖北恩施采取“公司+合作社+基地+退耕户”的经营模式，引导退耕户发展了12万亩林药、林菌、林菜等产业基地，实现年产值3亿元，带动2000多名贫困户户均增收4000元。

而贵州湄潭则在退耕还林后发展起了茶产业，茶叶种植面积从此前的4.5万亩增加到现在的60万亩，解决了全县70%的人口就业，2017年茶业综合收入突破100亿元，成千上万退耕农户靠种茶摆脱了贫困。

当然，退耕还林的初衷还是改善生态环境。过去20年来，退耕还林地区的生态环境因此发生了逆转，其中最具代表性的地方就是陕西。

王建阳告诉本刊记者，陕西的森林覆盖率已由退耕还林前的30.92%增长到了43.06%，净增10.5个百分点，绿色向生态脆弱的陕北地区延伸了400多公里，陕北实现了“由黄变绿”的历史性转变。

“陕西全省通过退耕还林治理的水土流失面积达到9.08万平方公里，黄土高原区年均输入黄河泥沙量由原来的8.3亿吨减少到4亿吨，北部沙区每年沙尘暴的天数也明显下降。”他说。

周鸿升介绍，2016年对25个省（区、市）的评估结果显示，退耕还林每年能够涵养水源384.70亿立方米、固土63202.43万吨、吸收污染物313.29万吨，产生的生态效益总价值约为1.38万亿元。

“可以说，退耕还林扭住了我国生态建设的‘牛鼻子’，在改善生态环境、维护国土生态安全中发挥了不可替代的重要作用。”周鸿升说，未来退耕还林在美丽中国中扮演的角色将会越来越重要。

来源：瞭望东方周刊

总监制：金风

监制：刘新宇 、顾佳贇

编辑：张静、万宏蕾

实习生：姜俣