1911年，资产阶级民主革命——辛亥革命爆发，推翻了 2000多年的封建帝制， 1912 年1月1日，中华民国南京临时政府成立。中华民国中央政府坚持对西藏的主权和行政管辖权,一方面遵循历史定制,另一方面调整政策,制定完善法规,积极实施对西藏特别是藏传佛教事务的管理。

民国中央政府积极管理西藏藏传佛教各项事务，始终维护国家主权。建立蒙藏委员会完善法规，规范藏传佛教事务管理；尊崇九世班禅并力促其返藏，积极恢复中央和西藏地方正常关系;坚持对十三世达赖喇嘛、九世班禅转世的认定和册封等权力，维护中央政府权威。各项政策措施为维护主权、固边稳藏起到了一定作用。

明确主权原则，设置专门管理机构

1912年1月，中华民国临时大总统孙中山在就职宣言中强调:“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。”同年 3 月颁布了《中华民国临时约法》，规定:“中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海……中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”。 这就从政治上、法律上明确了中华民国对西藏的主权和行政管辖权,以及西藏在中华民国之内的政治主体地位。

在这一思想指导下，袁世凯就任大总统后发布《劝谕蒙藏令》，指出：“达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图，分驻蒙藏，为黄教宗主。后辈相传,咸深信仰。凡我蒙藏人民,率循旧俗，作西北屏藩，安心内向。”为视西藏边地与内地各省平等，“不能如帝政时代再有藩属之称”，取消了清朝的理藩院。并于1912年5月，中华民国首先成立蒙藏事务处，隶属内务部，7月改为蒙藏事务局，隶属国务总理，行使管理西藏的职能。

1928年，蒋介石的南京国民政府取代了北京民国政府。就西藏的历史地位问题一再重申过去历届中央政府的一贯原则立场，即西藏是中国的领土，是中国不可分割的一部分。为加强对西藏等地事务的管理，1929年2月，正式成立蒙藏委员会，专管蒙古、藏、回、疆事务，隶属行政院，其地位与各部相同，首任蒙藏委员会委员长是阎锡山。蒙藏委员会通过建立较完备的管理体制，为管理西藏地方事务特别是藏传佛教事务，做了大量卓有成效的工作。

 制定完善法规，规范管理藏传佛教事务

扎什伦布寺十世班禅灵塔。

根据当时藏传佛教出现的比较突出的问题，在总结历代中央王朝治理藏传佛教得失的基础上，蒙藏委员会制定了一系列法律条规来管理藏传佛教事务。主要包括1929年以内政部名义发布的《寺庙登记条例》，1935年以国民政府名义颁布的《管理喇嘛寺庙条例》，1936年2月同时公布的《喇嘛转世办法》《喇嘛登记办法》《喇嘛任用办法》等。这几个《条例》和《办法》的管理范畴，涵盖了寺庙、僧人和活佛，规定极为详细，界限十分明确，体现了民国时期依法管理藏传佛教事务的理念。

对寺庙进行管理。《管理喇嘛寺庙条例》规定，“喇嘛寺庙及喇嘛，向由当地官署管理者，仍由各该官署管理之，并受蒙藏委员会之监督。北平等处喇嘛寺庙，向由中央主管机关管理者，由蒙藏委员会设专管机关管理之。其他各地喇嘛寺庙，如经该会认为有管理之必要时，得另设专管机关。喇嘛之转世，以从前曾经转世者为限；其向不转世之喇嘛，非经中央政府核许，不认为转世。喇嘛寺庙所设各项职任喇嘛，仍照惯例酌予设置。喇嘛寺庙及喇嘛，应向蒙藏委员会申请登记。喇嘛之札付及度牒，由蒙藏委员会核给之。”此《条例》的主旨是将藏传佛教寺庙和僧人的管理权、转世、任用、奖励和登记权力均归属于蒙藏委员会。

对喇嘛进行登记。《喇嘛登记办法》规定了登记主管机关、登记范围、登记事项、登记变更、登记撤销、违反登记规定的处分等内容，以强化喇嘛在行使自己合法权力时的国家认同意识。其中规定，喇嘛登记范围包括三类:呼图克图、诺门罕、班第达、堪布、呼毕勒罕等职衔喇嘛八种；札萨克达喇嘛、扎萨克副达喇嘛、虚衔达喇嘛、都纲、僧纲等职任喇嘛十四种；格隆、班第、艺僧、大喇嘛徒弟等普通喇嘛七种。喇嘛登记时须填具申请登记表，开列职衔或职任，姓名、年龄、籍贯、现住寺庙名、地址、学历，受戒、受职年月等内容，连同度牒、札付或封册，以及本人最近二寸半身光头照片，交蒙藏委员会核办。登记后发放登记证，情况变动要变更登记，去世、逃亡、还俗等要注销登记，违法犯罪和违反戒律的要撤销登记。

规范喇嘛任职。《喇嘛任用办法》规定：凡依惯例沿袭下来的喇嘛职任，照旧设置。但职任喇嘛的名称及缺额，过去没有的，非经蒙藏委员会核准不得任用;职任喇嘛的升补班次及公缺、专缺的限制，非经蒙藏委员会核准不得变更。对于毁坏无存的寺庙、全部出卖的寺庙、改做他用的寺庙、难以维持的寺庙，裁撤原有的职任。同时对一些较低的职位如都纲、僧纲等，可拣选年富力强、才具明敏、众心悦服者派充。

依规管理活佛转世。1933年，十三世达赖喇嘛圆寂。蒙藏委员会经过认真研究，报经国民政府同意，决定参照历史上关于活佛转世的宗教仪轨和历史定制，来处理达赖转世的问题，并借此制定了《喇嘛转世办法》对达赖、班禅等大活佛的转世做了较为明确的规定，具有法律效力，自始至终凸显出中央政府在活佛转世问题上的权威。

《喇嘛转世办法》规定：达赖、班禅和各向来转世的呼图克图、诺门罕等圆寂后，应报由该管地方最高行政机关转报蒙藏委员会备案，寻找出转世灵童候选人，报由该管地方最高行政机关转报蒙藏委员会核查，由蒙藏委员会咨行驻藏办事长官，入于拉萨大昭寺供奉的金本巴瓶内掣签认定。掣定的一人报请蒙藏委员会查核转呈备案，由该管地方最高行政机关呈请中央特派大员前往照料坐床。达赖、班禅圆寂时，其印信由该地方长官咨报蒙藏委员会呈请派员护理，在下一世坐床时呈明移授。

尊崇九世班禅并力促其返回西藏

九世班禅额尔德尼·曲吉尼玛（1883—1937）画像。

达赖、班禅是藏传佛教格鲁派的两大活佛转世系统。一世达赖根敦珠巴和一世班禅克珠杰是宗喀巴的两大弟子，而且一世达赖创建了后来历世班禅的驻锡寺庙扎什伦布寺，一世班禅又是格鲁派教主第三任甘丹赤巴。在两大活佛系统的早期，关系密切而且融洽，特别如四世、五世班禅和五世达赖，他们在巩固格鲁派地位上相互联手，配合默契。但后来随着双方势力的发展变化，必然会出现利益纷争和矛盾冲突。特别是随着英国对西藏的入侵，西藏分裂势力的滋长，达赖方面在政治上压制班禅方面的力量，在经济上侵犯班禅固有的权益。到九世班禅和十三世达赖时，双方的矛盾已经不可调和。终于导致九世班禅在1923年11月离开驻锡地日喀则，出走祖国内地。

九世班禅到达内地后，民国政府就参照过去清朝接待六世班禅的规格办理，隆重迎到北京，在北京设立了办公处。同时十分注意掌握达赖与班禅之间的关系平衡，避免出现亲此薄彼之嫌。蒋介石的国民政府成立后，达赖和班禅方面都立即与中央正式建立了联系，分别在南京成立了办事处。达赖方面拥护中央政府，叙述同中央关系的态度依然没变，只是与班禅系统的积怨太深，对班禅返藏问题“未声明逃奔理由之前，碍难欢迎”。但班禅返回西藏的心情越来越急切，国民政府为了进一步扩大在西藏的影响，也在考虑如何顺理成章地把班禅送回西藏。

首先经蒙藏委员会提议，国民政府于1931年册封九世班禅为“护国宣化广慧大师”，表彰班禅在内地护国弘法功绩。第二年又特派班禅为西陲宣化使，以抚慰青海、西康等地民众为名，让班禅将行辕迁到靠近西藏的青海藏区。随后令班禅派出亲信前往拉萨向达赖作解释工作。达赖在 1933年4月接见了班禅特派代表王乐阶等人，他表示此前同班禅误会多是身边官僚互相猜忌，愿班禅早日回藏，共谋西藏和平。在得到这样的指示后，双方代表进行了实质性谈判。但就在此时，十三世达赖喇嘛于1933年12月圆寂，此时情况变得更加扑朔迷离。中央政府和噶厦方面对班禅返藏高度重视，班禅系统更是为之奔走呼号。蒙藏委员会开始筹划班禅返藏的方案，包括派员护送、线路、经费、卫队、物资的准备，等等。1936年12月，班禅到达距西藏只有一步之遥的青海玉树，等待时机返藏。但英帝国主义和西藏的分裂势力意识到，九世班禅在内地从事政教活动十多年，与中央政府关系十分密切，而且西藏正处于十三世达赖圆寂后出现的精神领袖阙如状态，作为格鲁派两大活佛转世系统的达赖和班禅，不管谁健在，都会在某一时期对西藏的政教权力形成影响，因此竭力阻挠班禅返藏，一拖二拒，反复推阻。终至1937年12月，九世班禅因忧劳成疾在玉树圆寂，最终没能实现在有生之年回到西藏的愿望。但他为祖国统一事业历经磨难、一生奔走的光辉业绩却永垂青史，他的法体也终于在1941年2月在时隔18年后回到扎什伦布寺。在力促班禅返藏的过程中，中央政府态度坚决，蒙藏委员会做了大量工作，尽了最大努力。

1940年蒙藏委员会委员长吴忠信在拉萨看视十三世达赖喇嘛转世灵童拉木登珠。

 坚持对十三世达赖、九世班禅转世的控制权

1935年国民政府加封热振活佛“辅国普化禅师“名号的册文。

1933年和1937年，十三世达赖喇嘛和九世班禅先后圆寂。如何处理善后事宜，完成十四世达赖和十世班禅的寻访、认定、坐床，对国民政府是个巨大考验。蒙藏委员会结合当时的具体情况，制定了《喇嘛转世办法》，后来又有针对性地对这个办法进行了修改。实际上这就是中央对于达赖转世的基本态度、原则和办法。从处理十三世达赖圆寂后的全过程，可以清楚地看到这个《办法》的影响和作用，以及具体的操作和运作过程。

1933年12月17日，十三世达赖喇嘛土登嘉措圆寂，12月20日，西藏驻京办事处处长贡却仲尼致电蒙藏委员会，通报达赖喇嘛圆寂的噩耗。蒙藏委员会在接到报告后第二天，委员长石青阳即致电西藏噶厦地方政府，对达赖喇嘛的圆寂表示哀悼。同日，行政院呈报国民政府主席林森请求追赐十三世达赖喇嘛封号，并请示采取优礼办法。1934年4月，中央政府派专使、参谋本部次长黄慕松入藏致祭并册封十三世达赖喇嘛。1938年12月28日，国民政府发布命令，决定特派蒙藏委员会委员长吴忠信入藏，会同热振活佛主持十三世达赖转世灵童的掣签、认定、坐床事宜。1940年1月，热振活佛呈交了转世灵童寻访经过和请求中央免予掣签的报告。2月5日，国民政府颁布命令，决定免予掣签，特准青海灵童拉木登珠继任为第十四世达赖喇嘛，并于2月22日在布达拉宫举行了隆重的坐床典礼。后来九世班禅转世灵童的寻访、认定、坐床，也完全照此办理。

中华民国时期，历届中央政府对西藏藏传佛教事务采取了诸多措施，维护了对西藏的主权地位，起到了积极的作用。蒙藏委员会作为国民政府负责西藏民族宗教事务的专门机构，始终没有放松对藏传佛教事务的管理，通过制定法规并努力实施，把寺庙和僧人置于自己的管理之下，特别是坚持遵循历史定制，坚持依法办理，牢牢地掌握达赖、班禅等大活佛转世的控制权，与帝国主义和分裂主义势力妄图把西藏从中国分裂出去的图谋进行了坚决而有效的斗争，极大地维护了中央的权威，捍卫了国家利益。