执法权怎么能够层层转包？（图）

　　薛红伟/图

　　如果你在湖南邵阳城区违章停车，立马就会有一群市容监督员“包围”过来，并开出一张10元罚单。邵阳目前约有千名“市容监督员”代替城管“执法”，这些监督员不穿制服。根据邵阳市城管局翻印的《市容环境监督员执法手册》，“市容监督员”的罚金将上缴给区财政，及时结算后，其中80%将返还奖励给监督员本人。（据8月21日《潇湘晨报》）

　　拖鞋、墨镜、汗衫、短裤……五花八门的着装打扮，使人很难将他们与执法者联系在一起；看到违章行为，立刻蜂拥而上争相罚款的处事方式，则不得不令人怀疑他们的“执法”目的。邵阳市城管局工作人员表示，“市容监督员”开具罚单，这是一种执法委托关系，监督员本身没有执法权，邵阳市城管局将执法权委托给监督员，让他们代替城管进行执法。由此带来的问题是：执法权怎么能够层层转包？《行政处罚法》规定，罚款等行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。尽管如此，执法权外包现象依然屡见不鲜，从前不久备受关注的深圳城管外包，到此次曝光的邵阳“市容监督员”“执法”，在舆论的质疑声中，执法权不仅没有停下外包的脚步，反而大有层层转包之势。承包者从保安公司、私营企业等机构一路走来，乃至于最终竟如邵阳般各色人等全员披挂上阵。

　　城市管理是为了维护公共秩序和利益，罚款只是教育手段，而不是主要目的。然而，在承包者眼中，一切似乎都改变了——从那些蜂拥而上的“市容监督员”身上，不难读懂他们“执法”的醉翁之意。这样的乱象其实不难理解，执法部门的行政经费是依靠财政保障实现的，而那些层层转包过程中的承包者显然并不包括在内，由此产生的开支怎么办？于是，不少执法单位实行罚款自收自支，或者更直白一点叫“以罚代养”——财政没有供养的一些人员，实际上是靠罚款来“养”的。邵阳“市容监督员”虽然实行罚款上缴，但高达80%的返还比例，使得徒有其表的上缴更像是暗度陈仓之策。

　　在这些“以罚代养”的“执法者”面前，寻常市民时时处于“人为刀俎，我为鱼肉”的窘境，而一处规划不尽合理的斑马线，竟成了“以罚代养”争相“伏击”的风水宝地。对于这些“编外执法者”来说，钓鱼执法、滥用执法权等现象几乎无法避免，游离于体制外的他们，又根本不能得到相应的约束和处罚。虽然当地街道办表示，“市容监督员”的主要职责是宣传、劝导、督促整改、按规定收取停车费等，不过，当执法大权在握的时候，他们是否还会心无旁骛专注于服务职责？更为重要的是，当罚款数目直接决定自己收入情况的时候，如何让他们阻挡内心的冲动？滥用执法权是何等的便利简单，又是怎样的利润丰厚？

　　在这一系列执法权外包的事件中，真正发人深省的是，服务职能和执法权怎么能够相继层层转包，这样的职能部门本身还有什么存在的意义？如果说外包公共服务尚且情有可原的话，违规放任“编外执法者”越俎代庖，是否算得上一种渎职行为？当执法权也可以被堂而皇之地层层转包时，究竟将公众利益与法律尊严置于何处？倘若不能铲除“以罚代养”的制度土壤，简单追问“罚款到底供养了谁”其实毫无意义，在这种惯性思维驱动下，职能部门想要寻觅几个代为受过的“临时工”，显然算不得什么难事。

　　□赵志疆