邓聿文：主体功能区能打破行政藩篱

　　作者：邓聿文

　　今年初，国务院下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，要求全国主体功能区编制规划于9月完成初稿。9月24日下午，全国主体功能区规划编制工作领导小组组长、国家发改委主任马凯就编制规划的总体考虑作了介绍。

　　《意见》根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等主体功能区。按照这一规划标准，全国传统行政区划界限将被打破，包括各类政策以及考核模式等都将以功能区为单位。根据不同的主体功能区，施以不同的产业政策和政绩考核体系。就此而言，主体功能区规划将有利于改变目前GDP崇拜的顽症，缩小地区间差距，促进区域协调发展；以及引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，实现可持续发展。

　　目的是美好的，但如何把这美好的规划变成现实而不仅仅停留在纸面上，却是问题的关键。综合起来，学界对主体功能区规划编制的担心主要集中在三个方面：一是划分层级是中央“一刀切”，还是省级，甚至是市县层层划分？二是如何针对四类功能区制定有效的差异性政策，特别是如何进行生态补偿和建立相应的政绩考核制度？三是由哪一级政府主导规划实施？

　　从《意见》来看，虽然确定了四类主体功能区的划分标准，即现有开发密度、资源环境承载能力、未来发展潜力。然而，细琢磨，这三个标准中至少后两个是比较模糊的，这势必会使得地方政府为把本地区列为重点或优先开发的区域而进行激烈的博弈，一些地方已有这样的苗头。另一方面，尽管不同开发区域赋予不同的政绩考核标准，但对限制尤其是禁止开发的地区民众来说，不能因为限制或禁止开发就影响甚至剥夺他们致富的权利，因此，如何制定一个合理的转移支付机制，对那些为全局发展作出了牺牲和保护的地区给予补偿，就显得异常重要。

　　上述问题的解决，归根结底涉及如何处理主体功能区与现行行政区划的关系。在中国，长期以来地方政府是推动经济发展的主力，地区之间的竞争非常激烈。推进形成主体功能区为改变原来完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法提供了一个切口，但同时，主体功能区规划的实施和管理，又需要依托一定层级的行政区。当两者利益不一致时，是行政区去适应主体功能区，还是主体功能区去适应行政区？这个关系若处理不好，肯定会影响主体功能区规划的实施效果。而以中国目前行政区划的现状，要调整行政区划去迁就适应主体功能区，至少在不太远的将来似乎还很困难。

　　市场经济的深化需要超越行政区划界限，并最终走向全国经济的一体化，主体功能区规划因此对于中国未来的市场发展具有重大战略意义。但主体功能区规划能否达到预期效果、打破行政藩篱，这不仅要看市场自身的力量，也取决于中央推进这一规划的决心和努力程度。