蔡永飞：制订住宅法先修《土地管理法》

　　作者：蔡永飞

　　促住宅法早日纳入立法计划，前提应当是先促土地管理法的修订，否则制定住宅法是没有意义的。在现行体制下，制定住宅法，只能是“城市居民住宅法”，如果城乡社会继续分隔，单独解决城市居民的住宅问题是不可能的。

　　2月24日，在40所高校研究生会参与的一个论坛上，300余名博士生向十一届全国人大代表发倡议，希望他们“两会”提交一份关于加快住宅法立法的议案。(2月26日《21世纪经济报道》)

　　笔者认为，促住宅法早日纳入立法计划，前提应当是先促土地管理法的修订，否则制定住宅法是没有意义的。在现行体制下，制定住宅法，只能是“城市居民住宅法”，如果城乡社会继续分隔，单独解决城市居民的住宅问题是不可能的。

　　我们知道，在分隔城乡社会的制度安排中，土地管理法对城乡土地制度的规定是关键。按照这一法律规定，国家将土地分为农业用地、建设用地和未利用地，其中，建设用地为城市建设和工业化所用，那里是城市居民的“地盘”，在农业用地上就只有农民。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村村民一户只能拥有一处宅基地，一旦出卖、出租住房后，再申请宅基地的，就不予批准。也就是说，城乡居民之间在居住区上泾渭分明，不可越雷池一步。

　　立法者的初衷是要通过这些法律来保护农村属于农民的土地。可是，在城乡分隔的条件下，城市自身的发展是难以为继的。在城市小、农村大，城市富、农村穷的条件下，国家以法律固化、强化城乡分隔，后果是多方面的，而在现阶段一个最明显、最突出的后果，就是城市房价高得让城市居民无法承受。原因很简单，第一，住房是建在土地上的，原来城乡分隔的格局使城市土地供应越来越少，无法满足城市人口越来越多的情况下的土地需求。第二，土地供应越少，政府越需要管制，而限制土地供应，土地价格就越来越高，二者形成恶性循环。三是按照土地管理法以及其他相关法律政策，城市居民只能在城市里居住，没有别的解决问题的可能。

　　目前城市政府采取了许多居民住房保障政策，诸如学习香港的做法，政府为低收入家庭提供廉租房、经济适用房等。这样的政策应该是有效果的，但内地城市和香港是不一样的，因为香港相对而言是一个“孤岛”，虽然它的人口也在增加，但毕竟有限。而内地即使有一个户籍制度拦着，城市人口增长的趋势也是无法阻挡的。

　　像北京、上海这样的特大城市，在最近20年内人口增长的速度是惊人的，但更惊人的还是所谓的“二线”、“三线”城市。在这样的大趋势下，政府的廉租房提供得越多，人口增长就可能越快，住房问题也就会越严重。中国有7.45亿农村人口，在城乡分隔的条件下，他们都希望到城市分享现代化建设的成果，而“减少农民”正是政府的一个“大政策”，城市化的步伐正在加快，城市住宅问题怎么可能靠廉租房解决呢？

　　所以，仅就住房问题而言，也必须打破城乡二元体制、统筹城乡建设。试想，如果修订后的土地管理法与城乡规划法相衔接，有关层级的政府统筹城乡居民住宅用地规划，在实行最严格的耕地保护制度的同时，突破农村区域不能为城市居民提供住宅的限制，在城市郊区或适当距离内的农村地区开拓“农村房地产业”，在允许进城务工的农民居住城市的同时，让愿意到农村居住的城市居民到农村去，让全社会所有社会成员同等分享越来越少的住宅用地，恐怕才能最终解决所有城乡居民的住宅问题。

　　在2006年国家制定物权法的时候，“禁止城镇居民购买农村宅基地”的条款在几经争论之后，还是把争议留给了土地管理法：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，但是，如果要制定《住宅法》，这个弯恐怕绕不过去。

　　□蔡永飞(北京 学者)