张鸣：大部制改革须有配套的下文

　　　作者：张鸣

　　大部制改革，经过长时间的准备，现在已经呼之欲出，成为两会热议的议题。所谓大部制改革，简单地说，就是把职能相近的部委“合并同类项”，在合并的同时，实现国务院机构的职能转变，不仅精简机构，而且实现“宽职能，少机构”的设想，最大限度地减少部门之间，机构重叠，职能交叉，多龙治水效率低的弊病。

　　中国有着历史最悠久的官僚制，虽然很早就出现了类似科层制的分工，但机构的重叠，职能的含糊，机构的膨胀，作风的推诿，疲塌，都是这个古老制度古已有之的老病根。在某些朝代，机构设计者甚至有意识地使机构叠床架屋，床上加床，故意使机构之间职能不分，互相牵制，从而最大限度地减少部门专权的可能性。比如北宋，选拔官吏的事儿，五个平行的机构都可以管，吏部、流内铨、审官东院、审官西院和三班院。显然，这样的结果，固然部门专权的可能性没有了，但机构的效率也降到了最低。最大问题是，部门依然可以凭借不清晰的授权，争取自己的小范围利益，有利则争，无利则推，抢好处和踢皮球同样积极。同时借口自己的业务需要，扩大自己的编制，扩展自己的利益空间。事实证明，部门越多，冗官越多，腐败就越严重。

　　当然，自古以来，有识之士，一直有意要对这种官僚制的弊病加以改革，中国历史上所谓的变法，几乎都离不开精简机构的内容。共产党人很早意识到这个问题的严重性，战争时期的“精兵简政”政策的推行，曾经非常有效强化了自己的战斗力，使之度过了民族战争的严峻考验。

　　然而，新中国成立以后，由于受当时世界上官僚制最为繁复的苏联体制的影响，官僚制兼有中西之弊，因此，精简机构的负担很重，改革前后，几番改制，几番精简，机构分分合合，效果都不好。以至于演成“分久必合，合久必分”，膨胀—精简—再膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环，最后的结果，是越减越胀，甚至某些地方政府都养成了一种反向的思维，只要一说精简，马上准备办公室和办公桌椅，准备添人之用。

　　显然，这些问题，政府方面要比我辈草民知道得更详细，更清楚，因此，此番大部制改革，主导者自然会考虑重蹈覆辙的危险，据说，解决问题的药方，就是转变政府职能，将管制变成服务，实现建设服务型政府的目标。

　　当然，如果能实现职能的转变，此次政府机构的合并与精简，自然有可能止住循环，朝着良性发展的轨道上走。但是，问题是，职能的转变，并非易事，管制与服务，有的时候往往很难分得清，部门自己说是服务，在被服务的一方看来，也许还是管制，甚至是更加严苛的管制。从历史上看，行政部门由于直接面对具体社会政治事务，事繁而权重，人、财、物都要过手，自身就有膨胀的欲望和膨胀的可能，如果没有强有力的机构和力量加以制约的话，它们自然而然地就会扩张自己的权限，膨胀自家的机构。只要让它们管这些事，又没有很好的制衡机制，你说它是管制也好，服务也罢，甚至说为人提鞋都行，本质上都是在行使权力，甚至滥用权力。因此，建立制约机制是必要的，同时，政府的权力必须缩小，不能事事都管，一堆鸡蛋，都捧在手里，只有政府的权限小了，而且受到强烈的限制和监督，膨胀才会受到真正的制约。大部制，必须是小政府。

　　不用说，大部制的改革，如果要取得成果，非有下文不可，配套的下一篇文章，更大的文章。

　　(作者系中国人民大学教授)

　　来源：南方都市报