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秋风:靠指标治理难以避免小康民调造假

http://www.sina.com.cn  2009年02月20日08:24  新京报

  作者:秋风

  一个地方是否达到了某个标准,并不重要,真正重要的是当地民众对官员的表现是否满意。要保证这民意的准确性,就得让民众以尽可能直接的方式来表达。

  建设“小康社会”是近些年来各级政府的重要政绩目标。为此,许多地方政府都制定了小康达标的指标体系。比如,江苏省就规定了25项客观指标,在全国率先提出了“百姓满意度”这一主观指标。其测算方式是,省统计局通过电话随机访问民众,只有百姓满意度超过60%,方可认定小康达标。于是,有些地方基层官员就在问卷上事先圈定答案,要求可能接到电话调查的民众按照“标准答案”回答

  这样作假的小康达标民意调查当然完全失去了意义。而基层官员的这种做法,也让人们反思“指标治理”的弊端。

  很多地方的政府部门为了便于考核,制定了各种各样的规划、计划,进而形成了各种考核指标。从源远流长的钢铁、粮食生产指标,到时髦的现代化指标、小康指标。许多地方政府的日常施政活动围绕着各种指标进行,从而某种程度上形成了一种“指标治理”的景象。

  这种指标治理模式与计划经济有一定关系,但其深层次的原因在于一些政府管理结构不尽合理。比如各级地方政府的政绩主要由上级来评估,而上级不可能天天看着下级政府官员,自然就需要通过一套指标来衡量官员的政绩。

  熟悉历史的人都知道,明清时代的官员考核指标体系曾经十分复杂。当代政府的考核体系则因为牵涉经济,又因为有了发达的统计技术,因而官员考核指标带有了数字化特征,貌似十分客观,比如GDP增长率、招商引资规模、财政收入增长速度等,各地制定的小康指标属于同一类。

  然而,这些貌似客观、科学的指标,其实并不能真实地衡量官员服务本地人民的水平,而只是衡量完成上级布置任务的水平。在现实中,这两者可能吻合,但也可能偏离。很容易出现这样一种情形:有的官员把全部精力用于完成上级所要求的指标,对没有指标的那些领域的事务,根本不管,甚至为完成指标而牺牲那些未用指标考核的事务。比如,为追求经济增长指标而牺牲无法用指标制衡的生态,侵害同样无法用指标衡量的民众的权利等。至于统计数字弄虚作假,也是指标治理所无法避免的结果。

  鉴于此,近些年来,有些地方政府在客观考核指标之外,引入主观指标,如江苏引入的“百姓满意度”。应当说,这是朝着摆脱指标治理模式迈出的一步。客观指标总是容易对官员形成扭曲的激励,主观指标则反映的是民众的一般感受,能够综合地反映一个地方民众对本地状况或官员政绩的总体评价。另外,在现有的统计制度下,客观指标是比较容易操纵的,主观指标则不大容易操纵。

  然而,归根到底,主观指标同样是指标,于是在有的地方,下级政府、基层政府认为统计是给上级政府看的,于是就用足够的激励操纵这些指标,于是就有了圈定“标准答案”让民众回答的怪事。

  也就是说,即便在政绩考核体系中引入主观指标,也无法解决指标治理模式的内在缺陷,走出这一模式,需要形成一种更为合理的官员政绩评估模式。具体说来,就是确立官员对民众负责,由民意参与决定官员的去留。一个地方是否达到了某个标准,并不重要,真正重要的是当地民众对官员的表现是否满意。要保证这民意的准确性,就得让民众以尽可能直接的方式来表达。

  □秋风(北京 学者)


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