陈宁远

　　2月23日，《经济观察网》报道的铁道部将要改革的消息，引起舆论高度关注。据该网记者获悉，铁道部将以并入交通部的方式进行体制改革。未来组建交通部下属的铁路运输管理局，只负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理。而客运货运等业务要和这个设立在交通部的铁路局分开，成立铁路运营企业集团，实现铁路运输市场化。在报道中，记者还写到，铁路内部人士的分析，认为可能未来专业化管理的系数大些。

　　由于铁道部一方尚无正式回应，所以，是否改革，以及如何改革的问题，都悬而未决。但无论报道是真是假，有一点却可以肯定，即目前还很难按照上述报道中提到的“专业化”方式进行改革。道理简单，因为铁道部所需要的“政企分开”，不是资产和营运分割这么简单。铁道部作为一个政企不分的部门，独立性非常之强，它采取半军事化管理，是不能从业务到业务，进行技术性市场化的。比如直到目前为止，铁道部公检法划归地方的工作还远未到收官阶段，这反映在铁道部作为国家机关的财政预算中，国家给予铁道部的拨款，尚有专款用于铁路公安的预算事项。

　　在这种情况下，简单将铁道部的营业资产分割出来，设立几个客货运输公司，再学一下航空管制将部分机场交给地方的办法，依样画葫芦，将车站交给所在地方，肯定是不行的。

　　这种技术性专业分割铁道部的改革思路是真是假不好说，但人们过度关注铁道部改革，相信铁道部将主动进行改革的心情，却肯定是真的。

　　铁道部一有动作就被误解为要进行改革，在去年底曾经达到一个小高峰。去年12月23日全国铁路工作会议上，铁道部党组书记、部长盛光祖作了一个相当于“总结2011年，展望2012年”的工作报告，报告中，盛部长谈到铁道部要“政企分开”，一时间媒体热烈响应，认为铁道部终于开始搞“政企分开”、打破垄断的改革了。

　　但事实上，根据铁道部的官方网站刊登的盛部长报告摘要版(笔者没有查到正式和全面文本，所以只能根据这一版本来谈)所谈到“体制创新”(虽然认为“构建以运输企业为市场主体的管理体制和运行机制，是体制机制创新的关键”)，舆论所认为的改革，其实更像是说铁道部的内部分工。

　　盛部长所描述的政企分开，主要包括：“履行政府监管职能，对铁路全行业实行安全监管、路网性运输组织和建设管理，保证铁路各项工作依法规范运行；履行国有资产出资人代表职能，维护国家投入铁路资本的权益，确保国有资产保值增值；履行行业管理职能，统一路网规划建设、统一运输调度指挥、统一协调市场开发、统一重要政策和标准的制定实施、统一推进铁路改革进程。”

　　上述的监管、出资人代表和行业管理职能，本身就是完全相互制约的行政职能，而且还是以行政管理代替经营管理的职能。比如监管之中遇到了和铁路企业资产增值的矛盾，铁道部怎么办？又比如市场经济条件下，任何一个行业的市场组织管理，几乎天然地和行业的监管相冲突，行业协会几乎都会在维护行业利益的前提下，和政府的行业监管进行博弈，假如发生这种情况，铁道部内部如何消化？

　　这些是稍具基本日常工作经验的人都能够知道的事情，在盛部长的这份摘要里，也谈到了解决办法——“部机关要由过去事无巨细、包揽企业事务，向搞好规范、监督、协调和指导转变，综合运用指令性管理、规范性管理、经济杠杆调节等多种管理方式，提高管理和服务水平，确保新的体制机制顺畅运行。”这些办法谈不上是中国改革以来所谓的“政企分开”，却从一个侧面，反映出政府职能和企业经营一体化的一个庞大机构里，存在人浮于事机构臃肿的状况。

　　在这样的状况下，盛部长谈到“确立运输企业市场主体地位是构建新体制新机制的重点”，已经算是一个不小的进步。但无论如何，铁道部不仅是管火车的官，还开火车赚钱的两重性并没有改变。这当官赚钱两不误的行为一体化，即便如《经济观察网》报道所说的那样，被打散了按照客运货运分开，编入到交通部，效率是否提高，还是个未知数，尤其是能否产生市场竞争的效果，更是未知数。君若不信，请看航空部门被打散编到交通部的效果就知道了。

　　总之，铁道部是要“政企分开”的。但将要开始改革的消息也实在太多了，要使传闻成真，我们可能还要等些日子。不仅要等“顶层设计”，也要等市场用脚投票形成力量之后。

　　道理比较简单，所有关于“政企分开”的重大进步，都不是该机构自己操刀解决的，都是由外部介入，是由中央政府进行重大机构改革时，才迎来改革机会的。而这些改革的前提，是市场发生了不得不改的重大变化，比如铁道部亏损难以为继，比如铁道部要大干快上，却无法融资之类。而与《经济观察网》消息同一天传来的真消息是，春节后，铁道部在银行间市场发行的150亿元的中期票据，尽管还是三A，尽管利率比同一日发行的国债高不少，但市场并未热捧，其成交利率不得不较招标利率高出10个基点。这对铁道部来说，不是好消息，但对期盼改革的人来说，应该是利好。

　　(作者系财经观察人士)