作者：聂日明
近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。
修订《预算法》、税制改革（如营改增）及政府间事权界定是本届政府财政工作的三个重点，分别解决如何花钱、如何征税及政府间的责任划分三个问题。2014年《预算法》修订通过、今年5月营改增收官，政府间关系开始进入决策进程。所谓政府间关系包括事权和支出责任两块：前者是界定谁来做事，后者是明确谁来出钱。
目前政府间事权及支出责任的界定相对混乱，法律地位较低，《立法法》第八条规定，基本的财政制度只能由法律决定，但法律层面只有《预算法》第十五、十六条提及分税制和转移支付，并没有涉及政府间事权的具体界定，实践中多由国务院和部委决定。
政府间关系的问题更体现在财事权的错配上。1994年分税制改革以后，中央政府的财力不断扩大，事权不断下放。从数据上看，1994年，中央财政收入占全国比重为30 。3%，财政支出占比55.7%，中央甚至不得不向地方借钱完成财政支出。最近10年，形势正好颠倒过来，中央的财政收入占全国的比重高达50%以上，但财政支出比重却逐年降低到20 13年的14 。5%。20 13年，地方收支差额高达6 。72万亿元，是当年全国财政收入的44%。这就是政府间关系要解决的问题。
《预算法》修订以后，国务院先后发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，提出“合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权，强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责”，中央的事权由中央自己承担支出责任，归属于地方事权的支出缺口，列入中央对地方的一般性转移支付，归属于中央与地方共同承担的事权或者中央委托给地方的事务，列入专项转移支付。
这些思路在《意见》中大多落实、进一步明确或者用更清晰的方式界定。除此以外，《意见》还明确，要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，研究起草政府间财政关系法，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行。这意味改革开放近40年以来，中国的政府间关系将首次以法律的形式予以界定，这是一个不小的进步。
但政府间关系界定并不容易。政府间的事权与支出责任界定是体现在具体的事项中，界定清楚这些事项中的政府间关系的本质，就是推动这个领域的改革。
例如，劳动力流动的背景下，人口流入地在享受劳动力流入好处的同时，往往拒绝向非户籍人口提供公共服务，导致地方市场之间呈现分割状态，在义务教育、社会保障等领域表现得格外明显。
中央政府有责任维护中国的统一市场，《意见》中也将义务教育、社保等列为中央和地方共同承担的事权，通过转移支付来激励地方政府不要分割市场。然而2014年户籍改革以来，尽管中央政府在农民工市民化、居住证、流动人口义务教育等多个领域出台政策，但并没有改变大城市排外的态度。
因此，《意见》的出台只是政府间关系界定的一个起步，未来怎么操作才是关键。首先，界定不能只靠顶层设计，更不能闭门立法，界定的过程应当允许相关利益方和专家学者公开讨论，充分了解各方的利益得失，然后通过全国人大，由立法来决定政府间关系，提高责任划分的合法性以外，也更利于执行。
其次，推进各领域内的改革是相关事权界定的基础，相关领域的改革没有落实，事权和支出责任很难单兵突进，《意见》也因此将政府间事权界定的内容约束在“财政事权”。即使如此，政府间财政事权的界定仍然是很困难的，因为财政事权是依赖于事权界定，依赖于改革进程的。因此在维护统一市场、制止地方分割市场、加快国企改革等方面还要做出更大的努力。
责任编辑：刘灏
