谁来监督监督者湖南大学法学院兼职教授谢鹏程

　　西方学者针对监督制度的合理性标准，提出了“谁来监督监督者”的问题。在我国，有的学者把这个问题归结为所谓“监督的悖论”，并套用这一观点，对检察机关作为国家的法律监督机关的设置提出了质疑。真理与谬误往往只有一步之差，问题也有真问题与假问题之别。用“谁来监督监督者”来考问或检验一切监督机构和监督权设置的合理性，当然有助于监督制度的完善，但是，以此来否认一切监督机构和监督权设置的必要性，用臆想和推测代替对如何科学地设置监督机构和监督权的深入研究，就难免陷入谬误的泥淖。

　　从字面上说，监督就是察看并督促。监督的主体既可以是国家机关，也可以是公民、法人和社会组织（本文研究的监督制度主要是作为公共权力的监督权及其设置）。从监督权的内容来说，监督权就是对被监督行为进行了解、调查和处理的权力。从监督的性质和内容来看，监督权可以分为实体性监督权与程序性监督权。实体性监督权，即对被监督行为作出实体性的处分决定或裁判的权力，这种监督权的主要功能在于纠错。程序性监督权，即实体性监督权以外的其他监督权，包括了解权、参与权、调查权、侦查权、启动审查裁判程序权、参与审查裁判程序权、对作出实体性的处分或裁判的督促权、对处分或裁判的执行的督促权等八项具体权能，这种监督权的主要功能在于制约权力。从程序性监督权和实体性监督权的配置方式来看，在某些监督制度（如行政监察、人大监督等）中，监督者既享有实体性监督权，又享有程序性监督权。这种由某个机关完全享有了解权、调查权、程序启动权和实体处分权等各项具体监督权能的监督制度，我们可以称之为“绝对监督制度”。在某些监督制度（如检察监督、司法审查等）中，监督者只享有一个方面的权力，要么是实体性监督权，要么是程序性监督权，两者不可兼得。这种把程序性监督权与实体性监督权分别赋予不同机关以及把程序性监督权的各项具体权能分别赋予不同机关或个人的监督制度，我们可以称之为“相对监督制度”。

　　绝对监督制度和相对监督制度在各自的适用范围内都有存在的合理性，也都有监督权被滥用的可能性。我们不能简单地认定绝对监督制度等于设定了绝对的权力，从而必然地导致权力滥用或权力腐败；也不能简单地认定相对监督制度只是设定了相对的权力，因而必然有效地防止了权力滥用或权力腐败。我们必须认真对待监督的各项具体权能（包括了解权、调查权、程序启动权和实体处分权），看其有无明确的界限和程序（包括监督手段及其规范）。没有必要的界限和程序，任何一项具体的监督权都有被滥用的可能性。在这个意义上说，无论在绝对监督制度中还是在相对监督制度中，合理的监督权都应当是有限的权力。换言之，监督权的合理性标准就是看所设置的监督权是否为有限的权力。

　　实体性监督权被滥用的可能性较大，必须设置相应的权力制约程序，包括重新审查和裁判的程序以及集体合议程序。重新审查和裁判程序的启动，可以来自相对人的申诉，也可以来自其他监督者的提起。它实质上是一种救济程序，一种事后监督。集体合议程序则是通过对实体性处分权在决策集体中的分配和表决，加强和保证行使处分权过程的合理性，防止处分权的滥用，它实质上是一种集体决策程序，一种事中监督程序。行政监察由于其处理的违法违纪行为比较轻微以及行政效率原则和行政首长负责制的要求，一般适宜于采用救济程序或事后监督，但并不完全排斥采用集体合议程序。具有终极性的实体裁判权的机关或组织（如人民代表大会、议会、司法机关、仲裁组织等）则一般适宜于采用集体合议程序作为权力制约的程序，但也不应完全排斥提起重新审查或裁判的救济程序的可能性。换言之，对监督权的监督，可以选择“以救济程序为主、以集体决策程序为辅”的模式，也可以选择“以集体决策程序为主、以救济程序为辅”的模式。

　　程序性监督权由于受到实体性监督权的最终制约，因而被滥用的可能性比较小，可能造成的危害也因程序性监督权的性质和强度而有所不同。例如调查权，如果是普通公民进行的调查，其强度较小，可能造成的危害也小，甚至没有危害；如果是国家机关进行的调查，特别是侦查，其强度比较大，可能造成的危害也大。因此，防止程序性监督权的滥用主要在于对专门机构的程序性监督进行规范和程序约束。

　　在我国，检察机关是国家的法律监督机关。检察机关及其职能活动要受党的领导和监督、人大的监督、政协的监督、人民群众的监督以及新闻舆论的监督。在刑事司法程序中，公安机关、检察机关和审判机关分工负责，互相配合，互相制约。另外，在检察机关内部，在内部机构的设置和权力配置上也通过分权等方式设立了一系列监督制约机制，以保障检察权的依法行使。因此，用“谁来监督监督者”来质疑我国检察机关作为专门的法律监督机关的合理性，实质上是一个假问题。

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