本报记者盛学友

　　64岁的盛其芳和61岁的马继云都是黑龙江省双鸭山市四方台区的居民。盛其芳是马继云之子王贵山被刺致重伤等案件的代理人。

　　2002年10月24日中午，盛其芳目睹马继云被双鸭山市宝山区法院的人抓走。在看守所被收容教育75天后，2003年1月7日，马继云才被"释放"回家--此时的马继云几近瘫痪，是被家人抬回来的。

　　马继云被收容教育，有关部门根据的是1998年7月1日起实施的《黑龙江省信访收容遣送工作规定》，但盛其芳认为这个规定违背宪法。"国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》8月1日已经废止了，而《黑龙江省信访收容遣送工作规定》却直到现在还有法律效力，我觉得很奇怪。"

　　8月18日，"总是咽不下这口气"的盛其芳将《请求立即废止＜黑龙江省信访收容遣送工作规定＞的建议书》寄往了黑龙江省人民政府和省人大常委会。

　　上访被"收容教育"

　　马继云之子王贵山被同厂住宿职工故意刺成重伤并致残，双鸭山市劳动和社会保障局对其提出的比照工伤的请求做出不予认定书。为此，王贵山将双鸭山市劳动和社会保障局推上被告席。双鸭山市尖山区法院下达行政判决：撤销被告做出的具体行政行为；判令被告重新做出具体行政行为。被告没有上诉，判决发生法律效力。2002年10月24日上午，马继云和代理人盛其芳一起来到双鸭山市尖山区法院，申请法院对被告双鸭山市劳动和社会保障局强制执行。就在马继云和盛其芳刚刚走出尖山区法院大门大约几分钟，宝山区法院的3个人强行将马继云带上一辆警车急驰而去。傍晚，盛其芳得知：马继云被"收容教育"了。

　　"马继云以其子王贵山的伤害案件，长期越级上访达八年之久……"；"……其申诉及上访理由经最高院、省高院、市中院及宝山区法院四级法院复查认定不能成立，马继云属无理上访"；"……2002年6月份到市委门前堵截市委书记，6月17日到省法院去堵截来我省视察的最高法院院长肖扬，造成极坏影响。马继云多年来不断进京、进省上访，属无理上访。经多次说服教育，仍然无理缠访，并有在'十六大'期间进京上访的苗头。"于是，双鸭山市宝山区法院根据《黑龙江省信访收容遣送工作规定》第七条第一款第一项、第六项之规定，于2002年9月17日报请双鸭山市中院"建议收容教育三个月"；10月13日，双鸭山市中院在"办案单位意见"一栏中批准："同意"；10月14日，双鸭山市政府信访办"同意收容教育三个月"；10月22日，双鸭山市副市长张文学批示："同意"；10月22日，双鸭山市公安局副局长黄兰坤签字："同意"--就这样，马继云被关进了双鸭山市看守所。

　　盛其芳说，法院已经撤销了被告双鸭山市劳动和社会保障局对王贵山比照工伤不予确认的认定书，被告在法定期限内没有上诉，判决就发生法律效力，马继云到法院是要求强制执行的，怎么能叫无理上访？就是到现在，法院也拿不出马继云堵截肖扬的车的有关证据；"并有在'十六大'期间进京上访的苗头"更属无稽之谈，难道马继云心里想的是什么他们都能知道？

　　"信访收容遣送"还没废止

　　《黑龙江省信访收容遣送工作规定》第七条规定：上访人员有下列行为之一者，可予以收容遣送：1.所提出的信访事项已按有关法律、法规和政策得到解决，仍坚持无理要求，经批评教育无效，继续纠缠不休者……3.围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆造成不良影响或串联、怂恿上访人员纠缠取闹经批评教育无效者……6.有自杀、自伤迹象，需要采取保护性措施者……等8条可予以收容遣送。

　　宪法第三十七条规定："中华人民共和国公民的人身不受侵犯。"宪法第三十七条第二款规定："禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。"

　　盛其芳认为，限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能由法律设定。而《黑龙江省信访收容遣送工作规定》中对上访人员予以收容遣送的条款，超出了行政处罚和刑法处罚的范畴，因此属于严重违反宪法。《城市流浪乞讨收容遣送办法》已经被废止，和该办法如出一辙的《黑龙江省信访收容遣送工作规定》却至今也没有被下文明令废止。盛其芳认为，没有明文废止，就是还在生效，"这让人想不通"。

　　更让人想不通的是，像马继云这种情况，违宪的收容教育本身已使她的合法权益遭受了侵犯，而收容期间多次要求看病遭到拒绝则导致她几近瘫痪，腰部长满了蛇盘疮，现在只能拄着拐棍才能行走。就是这样，马继云申请有关部门对其进行赔偿，"却连门也找不着"。现在，在北京最高法院上访的马继云还是提心吊胆的，"老是担心被黑龙江那边的人抓回去收容教育"。几个来自黑龙江的上访人说："只要《黑龙江省信访收容遣送工作规定》一天不被废止，我们就一天不得安宁。"

　　8月8日下午，记者拨通黑龙江省信访办秘书处的电话，接电话的一位男士称，《黑龙江省信访收容遣送工作规定》已经很久不用了，国务院原收容遣送办法都已经废止了，我们的这个规定应该也没有用了。当记者问到黑龙江省人民政府是否下文废止这个规定时，他说"好像还没有"。

　　马继云打了十多年的官司，接到各种法律文书几十个。其中，小小的四轮车一案，法学专家研讨后认为她应该是胜诉的，"可实际上我输了，而且输得很惨"。马继云的眼泪都快流出来了，"我有申诉的权利，可他们却采取收容教育的手段将我关押了起来！我家已付出惨重代价，可官司却至今也没个说法，我能服气吗？"

　　马继云和盛其芳等都希望尽快以文件形式将《黑龙江省信访收容遣送工作规定》明令废止，"我们好不再背这个思想包袱"。(《法律服务时报》2003年8月22日)

　　信访收容置公民人身权利于何处

　　本版策划盛学友

　　从今年8月1日起，新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始实施。与此同时，实行了20年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止。按理说，关于"收容遣送"这种强行限制人身自由的行政法规已经寿终正寝，然而我们却发现，《黑龙江省信访收容遣送工作规定》依然有效。其所针对的即是一个特殊群体--上访人员。

　　相关背景

　　请求废止《黑龙江省信访收容遣送工作规定》建议书

　　黑龙江省人民政府：

　　依照宪法规定，我们对严重违宪的《黑龙江省信访收容遣送工作规定》(以下简称《规定》)提出依法废止的建议，请予审议。

　　一、建议废止的法律依据

　　宪法第五条明确规定："一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触"，"一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究"。据此，1998年7月1日施行的《规定》应依法废止。

　　二、违宪的事实与根据

　　宪法第三十七条规定："中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯"，"禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体"。公民的行为凡触犯刑律的，依照刑法追究其刑事责任，尚不够刑事处罚的，依照治安管理处罚条例的规定给予治安管理处罚。可见《规定》关于收容教育等内容严重违宪。

　　三、《规定》不仅严重违宪，而且还严重侵犯公民诉权

　　1991年7月31日，双鸭山矿务局四方台煤矿发生一起重大责任淹井事故，有关部门却作出是自然灾害的结论。盛其芳、马继云等人对这种弄虚作假行为进行举报并终获成功，该事故被认定为重大责任事故，有关责任人被判刑。但盛其芳却被收容教育68天并戴上了48斤重的脚镣。

　　马继云的长子王贵山被同厂住宿职工持刀故意刺成重伤并致残。双鸭山市尖山区法院对被告双鸭山市劳动和社会保障局作出的关于王贵山提出"比照工伤"的请求不予确认的认定，判令被告重新作出具体行政行为。判决生效后，马继云申请强制执行符合法定程序。2002年10月24日，马继云到尖山区法院请求对双鸭山市劳动和社会保障局强制执行时，审理马继云另一个案子的双鸭山市宝山区法院却将其收容教育。75天后，因马继云瘫痪才被"释放"。

　　以上事实可以看出，收容教育不仅非法剥夺了马继云的人身自由，还剥夺了其诉权。依法废止《规定》，刻不容缓！

　　此致

　　黑龙江省人民政府

　　建议人：盛其芳 马继云

　　2003年8月18日于北京

　　(本文有删节)

　　《黑龙江省信访收容遣送工作规定》的部分内容

　　第二条信访收容遣送工作的主要任务是即时制止妨碍信访秩序上访人员的纠缠取闹行为，教育他们依法上访，维护领导机关和信访工作的正常秩序。

　　第四条本规定由县级以上人民政府信访工作部门负责组织实施，日常工作由信访收容遣送机构负责。信访收容遣送由公安机关配合执行。

　　第六条各市(行署)应按照国家有关规定，坚持有利于工作、即时制止上访人员纠缠取闹行为的原则，加强人员配备，设立、完善收容遣送机构和收容场所，拨给所需经费和装备。

　　第七条上访人员有下列行为之一者，可予以收容遣送：

　　1.所提出的信访事项已按有关法律、法规和政策得到解决，仍坚持无理要求，经批评教育无效，继续纠缠不休者；

　　2.将老人、病残人、儿童舍弃在信访接待单位进行要挟，经批评教育仍不改正者；

　　3.围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆造成不良影响或串联、怂恿上访人员纠缠取闹经批评教育无效者；

　　4.损害接待场所的公私财物或侮辱、殴打、威胁接待人员，经批评教育无效者；

　　5.携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接待场所者；

　　6.有自杀、自伤迹象，需要采取保护性措施者；

　　7.失去控制自己行为能力、妨碍信访秩序的精神病人；

　　8.其他严重影响信访秩序、国家机关工作秩序，经批评教育不改者。

　　上述行为违反治安管理的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第十一条经批准收容的上访人员，由公安机关配合将其送到信访收容场所。

　　第二十七条信访收容机构对有自杀、自伤、逃跑迹象，聚众闹事、侵害他人和破坏收容场所财物，严重影响收容场所正常秩序，非采取强制措施不能制止的收容人员，可依据国家有关规定，对其施行临时的、必要的、保护性的约束措施。

　　……

　　专家解说：解决矛盾在于健全法治

　　本报记者王长风

　　作为一个社会群体，上访者在过去五十多年的历史中一直没有消失过。信访制度在相当长的历史时期内发挥了积极的作用，它解决了法制不规范时期许多法律无法解决的空白。今天，新的上访族主要产生于农村以及城市贫困居民，他们认为自己的权益受到损害而有关部门没有给予公正的处理，因而执著地到更高的权力机构寻求"说法"。通常情况下，他们多是怀着一种"告御状"的心情，并且满怀着对"清官"的期待。对于这种思想，北京大学的法学博士许志永认为："在某种程度上这是一种非法治的申诉方式。"

　　农民的级别

　　在全国各地的信访收容遣送工作规定中一般都会涉及到"越级上访"的问题。按照《国务院信访条例》第十条的规定："信访人的信访事项应当向依法有权作出处理的有关行政机关或者上一级行政机关提出。"对于"越级上访"，该条例第十九条规定："信访人未按照本条例第十条的规定而直接到上级行政机关走访的，信访工作机构应当告知其依照本条例第十条的规定提出；上级行政机关认为有必要直接受理的，可以直接受理。"

　　许志永博士认为，"上级行政机关认为有必要"这个"必要"的意义并不明确，因为如果不经过审查，上级行政机关就不知道该信访事件是否有必要受理，而直接拒绝又有失查之嫌；如果经过审查再作出决定实际上就已经代替下一级行政机关行使了受理投诉的职能。在这自相矛盾的背后，关键的一点是级别是相对于各级行政机关的，作为社会最基层身份的农民或普通百姓，一旦上访，哪怕是直接找最基层的干部也可能属于越级，更不用说县、市、省等更高级别了。

　　收容遣送的理由

　　在《国务院信访条例》中，关于收容遣送的规定并不少，比如第二十二条规定："信访人不遵守本条例第十一条、第十四条的规定，影响接待工作的，信访机构可以给予批评教育；批评教育无效的，信访工作机构可以请求所在地的公安机关将其带离接待场所，并按照国家有关规定予以收容、遣送或者通知其所在地区、单位或者监护人将其带回。"对此，许志永博士指出，原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已被废止，收容教育在我国法律法规中更是无法找到相关规定。按照我国宪法第三十七条的规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

　　"因此，《国务院信访条例》中关于收容遣送的规定实际上是非法限制公民人身自由，是严重违宪。"许志永说。

　　制度的出路

　　"上访是向不特定的机构申诉，尤其是蕴含着对'清官'的期待，在某种程度上是一种非法治的申诉方式。之所以出现这样的现象，有民众传统意识的因素，但从根本上说是一个制度问题。人们受了冤屈，会向党委、政府、政法机关等众多部门而不是向特定的司法机关投诉，从根本上说，是因为当下中国解决司法问题在很多时候并不是单纯靠司法机关，很多党政机关解决纠纷--比如领导批示--可能比司法机关更有效。因此，人们从自身生活经验出发，总是试图寻求对自己而言最有效率的救济方式，向广泛的不特定的机关申诉就有可能增加获得救济的机会。"许志永说。

　　宪法第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。

　　许志永认为，我国法律已经明确了各级人民法院、检察院、纪委、监察机关的职能，如果这些机关能够真正做到有法必依、违法必究、执法必严，那么任何认为自己的权益受到损害的公民都可以通过正常的法律手段获得解决的途径，信访也就没有存在的必要了。

　　"上访不是一个简单的问题，而是整个社会的综合性问题。上访者所展示的也许只是个体的不幸，但他们能够聚集成上访村，这个现象说明国家制度在整体上存在问题。过去，有关部门把上访者当作盲流进行收容遣送，从而把问题掩盖起来，并不能解决问题。当收容遣送制度废止之后，这些问题很可能会在一段时间内重新暴露出来。"

　　许志永认为，信访收容遣送制度之所以存在，有两大制度性因素：一类是国家解决纠纷的机制存在问题，导致社会不公正现象的存在；一类是公民或社会组织自认为不公正而实际上这种现象并不存在，但有关政府部门因为官僚主义没能及时解释沟通疏导而造成积怨。这两大类矛盾归根结底都和权力来源有关，根本出路在于健全民主法治--解决权力来源和权力约束问题，才可能解决社会公正和官僚主义问题。

　　专家访谈：错收错遣国家赔偿的空白点

　　本报记者侯兆晓

　　我们知道，信访人具有的权利包括批评建议权、申诉权、检举控告权、了解权，即对其所反映的问题有权要求答复和对有关问题有获知权；其相应需要承担的义务则包括必须遵守国家的法律、法令，遵守信访制度、维护信访秩序，如实反映情况，不得夸大、歪曲事实，也不得捏造材料诬告他人，服从组织处理，不坚持过高的、无理的要求。实际上，很多的信访者没有围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，没有影响国家机关工作秩序，损害接待场所的公私财物，没有纠缠、侮辱、殴打、威胁接待人员，也没有携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接待场所，但他们也被收容遣送了，不但失去了宪法赋予的申诉、检举、控告的基本权利，就连公民最基本的人身自由权都受到时间长短不一的剥夺。那么，他们因此失去的权益应不应该向国家有关部门申请赔偿呢？记者采访了天津商学院法学教授方嘉民。

　　记者：被错误收容遣送者获得国家赔偿有何难度？

　　方嘉民：难就难在国家对此没有具体的法律规定。尽管宪法有不得限制公民人身自由的规定，但到目前为止，按照宪法来判决的案件极少，可见宪法受重视程度不够、不具有可操作性、违宪审查制度难以建立等都给赔偿带来难度。

　　现行的《国务院信访条例》对违规信访工作人员的处罚仅仅是：行政机关在信访工作中不履行职责、推诿、敷衍、拖延的，上级行政机关可以通报批评，并视情节对有关责任人员依法给予行政处分；各级行政机关的工作人员，在信访工作中玩忽职守、徇私舞弊，给工作造成损失的，视情节轻重，给予批评教育或者依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而对错误收容遣送却只字未提。

　　记者：因被错误收容遣送而失去人身自由或者其他权益受到侵害的公民，与其他刑事、民事或行政诉讼申请国家赔偿的当事人性质有什么不同？

　　方嘉民：我认为没有根本的区别，性质上都是一样的，都是侵犯了公民的人身自由或者其他权利。

　　《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》中提到，根据国家赔偿法第三十一条的规定，人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，依法应由国家承担赔偿责任；《最高人民法院关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件案由的暂行规定》中提到，错误刑事拘留，错误逮捕，错捕错判，再审改判无罪，刑讯逼供致人伤害、死亡，使用暴力、唆使他人使用暴力致人伤害、死亡，违法使用武器、警械致人伤害、死亡，刑事违法查封、扣押、冻结、追缴等等，依法均应由国家承担赔偿责任。

　　目前，虽然孙志刚事件将城市流浪人员的收容遣送问题"烧"到沸点，但是，信访工作里的收容遣送问题仍然未得到足够的重视。

　　记者：如何对因被错误的收容遣送而受到伤害的公民进行赔偿？

　　方嘉民：说到底，公民的人身基本权利就是一个人的尊严问题，尊严有价。

　　民法规定，当以下人格权利遭受非法侵害时，可以向人民法院起诉请求精神损害赔偿：1.生命权、健康权、身体权；2.姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权；3.人格尊严权、人身自由权。错误的收容遣送侵犯的正是公民的人格尊严权和人身自由权。这是一种精神伤害，精神损害是最难度量的一种伤害，同时也最难弥补和修复。因此，精神赔偿的标准到底该怎么定，确实让很多立法者伤透了脑筋。一般精神赔偿有3个功能：补偿、抚慰和惩戒，而其中惩戒的意义最为重要，因为立法的目的不是为了罚钱，而是警戒，是为了用法律来保护每一个人的尊严，让公众知道给他人造成精神损害的是要付出代价的，从而杜绝这类事件的发生。

　　精神赔偿的数额根据以下因素确定：1.侵权人的过错程度，法律另有规定的除外；2.侵害的手段、场合、行为方式等具体情节；3.侵权行为所造成的后果；4.侵权人的获利情况；5.侵权人承担责任的经济能力；6.受诉法院所在地平均生活水平。

　　我国设立信访工作的初衷，是把它作为了解民间信息、汲取群众智慧的源泉，作为满足群众合理要求、调整社会矛盾的机制，作为提高公民参政议政能力，实行民主监督的形式，而不要因为错误的收容遣送伤害了公民的尊严。

　　视线之外：法规应废必须废

　　□盛大林

　　又一个人不幸被收容的悲惨遭遇，让人们又发现了一个不合法的地方规章--《黑龙江省信访收容遣送工作规定》。就是这样一个由地方政府出台的《规定》，竟然也敢剥夺公民的人身自由，这不仅违反了宪法中有关保护公民人身自由的规定，而且与立法法直接相抵触，因为立法法明确规定，只有全国人大制定的法律才能限制公民的人身自由--这一点，在前不久关于孙志刚一案以及《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止问题的媒体大讨论中，已经被重复无数次了。

　　连由国务院出台的收容遣送办法都已经明确废止了，而存在同样严重的问题且由地方政府出台的《黑龙江省信访收容遣送工作规定》当然更没有存在下去的理由。对此，黑龙江省政府有关部门应该也是没有异议的。但所谓的《规定》却没有被明令废止。黑龙江省信访办秘书处的一位男士对记者说："国务院原收容遣送办法都已经废止了，我们的这个规定应该也没有用了。"

　　一句"应该也没有用了"就能代替一个政府规章的废止吗？当然不能。因为法规(包括法律、法规、规章等)的"废"与"立"同样重要。立法后自施行之日起，法规就产生了法律效力，除非制定审议通过该法的立法机关通过类似的程序废止这部法规，不然，其效力就会持续下去。

　　大约两年前，曾发生过一件令人啼笑皆非的新闻：某地一乡政府出台的一项政策，其依据竟然是文革期间的"革委会文件"！这事儿听起来荒唐无比，但若较起真儿来，此举却是"合法"的，因为那些"红头文件"并没有被废止，从理论上讲，它们仍然有效。这件事提醒人们，法规以及"红头文件"的"立"与"废"都必须履行法定的程序，绝不能以为某些法规或文件"早已过时了"或者"应该没有用了"，就觉得废与不废都一样。

　　那次革委会文件"复活"事件后，很多地方开始了清理法规文件行动，不少陈年文件及法规被明文废止。这虽然只是走走程序，却是非常必要的。因为如果不这样，不定什么时候，哪个早该进垃圾堆的文件又会冒出来，扰乱正常的秩序。

　　当然，该废止的法规并不只有《黑龙江省信访收容遣送工作规定》。除此之外，还有另一个法规应在废止之列，那就是《劳动教养试行办法》。因为《劳动教养试行办法》与《黑龙江省信访收容遣送工作规定》一样，既违宪，也与立法法相抵触。实际上，正是这两个不合法的政府规章，"联手"制造了多起"上访收容"事件。从根本上讲，这种"上访收容"可以定性为"非法拘禁"，因为它依据非法的规定剥夺了公民的人身自由。

　　法规应废必须废。这是法治的必然要求。(《法律服务时报》2003年8月22日)

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