发展中的问题发展中解决

芜湖土地之变

　　本报记者  易颖

随着中国波澜壮阔的城市化运动的推进，农村一块块土地被征用开发，一种新的现象和一个新的群体正在中国形成。

“城镇的铺开，改变着土地上千百年来不变的生产方式，也剥离出一时间手足无措的农民。一个新的社会群体随之迅速扩大：失地农民。说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊；刚刚失去土地这条生存底线的他们希望能和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活，但却屡屡失望；他们处于弱势的生存、面对未来的无助，令我们忧虑，更激起我们的深思。”这是新华社记者在一篇文章中写的话。

这个庞大的群体以及群体背后暴露出来的土地问题，正日益受到各方的重视。

7月18日，国务院办公厅下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，7月31日，全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议召开，会议前一天的7月30日，温家宝总理提出“实行最严格的土地管理制度”，强调“土地是民生之本”。

对于失地农民和其他正面临土地被征用的农民来说，土地财产权没有真正确立是利益受损的一个重要原因。按照法律规定，我国的土地分为城镇的全民所有和农村的集体所有两种形态，农村集体土地不能进行直接出租、转让于非农业建设。因此农村土地开发，首先就得改变所有权性质，被征用为国有土地，农民与所征用的土地彻底脱离。在这个过程中，农民的利益极易受到损害。

目前这一局面在一些地方正在被改变。作为国家确定的试点，安徽芜湖试行农民集体所有建设用地使用权流转，核心是土地所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。农民可以在土地流转的过程中获益。

专家预测，如果此项试点和改革能够深入下去，真正建立起农民的土地财产权，在城市化浪潮中的农民的利益有望得到有力的保护。

　　试点

芜湖试点早在4年前就开始了。制度的框架一开始就是部、省和市三级专家参与搭建的。

“这只螃蟹怎么吃？大家封闭了3周，弄了十几稿，最后三上三下才确定下来。”芜湖市国土局原办公室主任张宏武回忆说。

试点方案摒弃了原来征地安置中的年产值计算标准，引入了“地价”的概念。在试点启动前，市试点办公室就委托土地评估所分别对各试点镇的地价进行统一评估，确定了各地的土地等级和基准地价。

集体土地收益的分配方案更是整个框架的核心。除按照规定支付流转土地的农户一定的安置补偿费外，土地使用者还将缴纳每平方米1～3元不等的土地流转收益金。土地再次流转的，按一定方式计征土地增值收益。

对于土地收益，试点前两年，市、县（区）、乡镇、集体经济组织是按照1∶2∶5∶2的比例进行四级分成。2002年，这一分配比例被调整为1∶4∶5，市级不再参加分成。而县（区）、乡镇和村集体分得的流转收益金被要求主要用于城镇基础设施建设。

2000年2月28日，精心打磨的《试点方案》和《管理办法》获得批准。3月4日，芜湖市召开动员大会，正式启动试点。

　　村民的权益

37岁的陈敬忠亲眼见证了一场惊心动魄的土地流转动员会。他是芜湖大桥镇四旱村马场一队的村民，因为有初中文化，被推选为村民组代表。

“开始都以为是要征地，还说价格要比原来的高一些，究竟咋样也不知道。”2000年7月，四旱村召开集体建设用地流转动员会以前，小道消息早已让整个四旱村人心躁动。

“正式开会的时候，干部把那些文件跟大伙念了，说这个流转不是征地，土地用了还能回来。大伙就问，要是几十年后你政府说话不算话咋办？”陈敬忠回忆说。

会场根本安静不下来。从22个自然村来的56个代表说着说着就站起来，问题像炸弹一样一个个地抛向镇里和村里的干部。

镇党委书记夏秋珍也有点紧张。“离得远的村民组，土地产出低，抛荒现象严重，很愿意流转，但是，有些马路边的富裕人家，几层楼的房子盖得像地主庄园。他要不同意你就动，不找你拼命才怪！”

尽管没有写到任何文件上，但是上下都有个心照不宣的“硬指标”：试点镇不能出现任何上访事件。

村干部的回答总是被认为不够权威，最后夏秋珍扯大嗓门说了一通，这个问题才算了结———“流转协议要一家家地签，白纸黑字的，政府还要盖公章，不会变！”

“地以后还是村里的，这个土地每卖一次，村里还能分到钱，这个当然好，”但第二个问题接踵而至，“没地了，大家又怎么办，做什么？”夏秋珍又说了几个方案，一是工业园发展以后，政府负责推荐适龄劳力到企业就业，同时，村集体留存的每亩1000元的土地收益金将设立专户，用于农民晚年生活保障。

反反复复地问清各方面情况后，56个代表举手表决，同意将四旱村的集体建设用地“流转”给乡政府的“大桥镇建设发展投资有限公司”办工业园。

两年后，《大桥镇农民最低保障实施意见》出台，《农户承包经营土地流转后农民年老时基本生活保障补助实施公约》也在村代表大会上通过，公约规定55岁、50岁以上的男、女老人每人每年享受400元的补助标准。

陈敬忠年近六旬的老父亲也进入补助名单，而他爱人也被推荐到威特电机厂当工人。村里涉及流转的411户，安排在工业园企业上班的则有300多人。

“尊重农民的流转意愿说起来是一句话，操作起来是上百倍的工作量”，尹仲辉是市国土局法规监察科科长，这个科室承担了主要的试点指导工作。

在芜湖县清水镇，让镇政府哭笑不得的是，因为一个农户不愿搬离，尽管其他农户都签了协议，规划图上的一条镇内交通要道的施工计划一直被搁置了半年。

听说这事，尹仲辉的判断是，“土地使用权开始登台，农民的谈判地位在增强。”

　　政府的角色

制度设计之初，镇财政、村集体和流转村民就被列为土地流转改革的主体受益对象。

这个利益格局与征地制度有很大区别。因为所有权没有转移，过去向中央和省财政上缴的土地出让金部分转变成土地收益金，留存在镇和村一级。同时，按照制度安排，农民获得更多的土地补偿和社会保障。

看起来，中央和省级财政似乎吃亏了。但是，这并非零和游戏。

一个毋庸置疑的事实是，流转使得土地获得了资产的升值。此外，因为资本沉淀在村镇两级，科学规划后的小城镇建设得以快速发展，地方经济也相应壮大。

一组富有说服力的数据是，2002年，5个试点镇实现财政收入比试点前的1999年增长了70.62％，比全市平均增长率高23.39个百分点。试点镇农民人均纯收入也相应增长21％，比全市平均数字高出14.35个百分点。

但是，当改革进行到相当阶段，专家们开始越来越深地触及这样一个问题：政府的角色和土地价值的增长有无必然关联？

芜湖县清水镇的一宗建设用地流转交易由此被格外关注。该镇万春大道东侧有一块2000平方米的好地，试点开始不久，就被人注意到了。上面的村委会和村敬老院早已破旧，村里也正想进行改造。

“来找的人太多了，镇里都不知道给谁好。”镇土地所所长陈先牛说，最后，镇政府就想出参照国有土地出让形式，向社会公开拍卖的办法。既是土地所有者又是使用者的村委会当然赞同。

芜湖县国土局主持了我国第一桩农民集体所有建设用地的拍卖仪式。当天，6家企业参拍，最终芜湖三阳公司以100.6万元的高价购得该宗土地的使用权。这个价格比按照地价测算出来的50万元底价高出整整一倍。

除了14万地面建筑物的补偿和土地收益金，镇政府和村委会最后按照此前的协议平分了余下的70多万元土地收益。

在5个试点镇普遍采用的镇建设投资公司承担中介商的开发模式中，这一场公开拍卖至为醒目，被视为显化集体土地资产、实现农民集体所有建设用地使用权流转市场化配置的有益尝试。

一个令当地政府必须思考的问题随之出现：是不是当政府居中担任“裁判员”，让土地真正进行市场竞争交易的时候，这个土地的资产价值就能得到最大化体现？

第二个问题是，政府是否仍旧在与农民争利？

从实际操作看，流转的绝大部分集体建设用地，都是先流转到镇一级，由投资公司统一开发后再出租或出让给企业。因为流转市场由镇政府主导，所以分配自然倾斜，流转农户得到比征地略高的补偿费。

“在欠发达地区，政府还不可避免地承担着经济主体的角色，还不可能照搬西方的理论把政府完全变成一个‘裁判员’和‘守夜人’”，对于这个问题，中国改革杂志社研究员温铁军的看法是，“三农”问题的解决，要依靠农村工业化，而土地增值收益变成建设资金或地方工业化的启动资金，则是一个必经阶段。在农村土地资源向资本转化过程中，只有政府权力能够低成本地介入转化过程中，承担与村集体和村民的交易的中介者。

“不过，这样做的前提是政府不腐败，是公正的。”

温铁军指出，进一步改革的结果是，政府只应该为纯粹公益性的用地来履行征用手续，其他非公益性用地则按照市场价格来进行交易。“政府不应该再扮演跟工商企业联手以征地的方式来剥夺农民的角色，反而应该站在弱势群体这一边，表现政府善意。”

　　未完的试验

芜湖的试点还在继续。就在记者到达芜湖的前一周，市国土局正草拟一个新的方案，准备将村镇两级的土地收益金分配比例重新调整为6∶4，县（区）政府则彻底退出。毫无疑问，这是进一步保障土地所有者利益的举措。

与此同时，另外两个问题也进入芜湖市政府和国土部门的视野。

一是要扩大村集体和村民参与决策的程度。在今年4月召开的研讨会上，北京大学法学系副教授陈瑞洪分析说，“整个规划的制定中，政府比农民还主动。土地的定价问题上，包括谈判过程，政府包办的多，农民和村的参与不够，也没有更多讨价还价的权利。在这样的制度体系中，土地所有者和使用者的‘保障权利’就不会充分。”

熟悉情况的专家分析，芜湖试点得以顺利推进，一是依赖于试点镇的工作细致，二是与近年农业收成低，土地大量抛荒的农村经济背景有关。

第二个则是要统一国有土地和农村集体建设用地的市场。

“50年以后，还让村社集体来收回这些土地的使用权吗？”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映分析说，“建设用地是双轨制，用地市场就会存在两种名义不等的土地使用权。下一步的改革必须立足于统筹城乡建设用地的思路。从长远看，建设用地应当是一个市场、一个产权。”

这或许是非芜湖之力能完成的命题。