方立新

　　1998年4月，靓丽的杭州，春意无限。在市人大常委会和浙江大学（原杭州大学）的共同努力下，一个由资深法学专家和法律工作者组成的专门从事立法咨询与论证的工作集体———杭州市人大常委会立法咨询委员会悄然诞生。

　　立法咨询委员会现有委员11名，由浙江大学副校长胡建淼教授任主任委员。5年来，全体委员以高度的社会责任感和使命感，勤奋工作，一丝不苟，向市人大常委会提交了一份份深具法学底蕴、构思合理、切中肯綮的论证报告。行文之中，不乏真知灼见；字里行间，透逸出专家学者对国家、对社会、对百姓的拳拳之心。

　　单独设立附属于人大常委会而又不占机关编制的“超然度外”的立法咨询委员会，作为坚持和贯彻群众路线与依靠专家相结合的立法原则的一种大胆而有益尝试，在地方立法工作中较好地发挥了“外脑”和“智囊”作用，在推进杭州地方国家权力机关法制建设的民主化、科学化、合理化方面，迈出了可喜而坚实的步伐。制度建设规范论证

　　为确保高效、有序地开展工作，咨询委员会成立之后，即遵循正规化、制度化、程序化的目标，着重抓了规章制度的建设，制订了两个重要的规范文件。一是《杭州市人大立法咨询委员会工作办法》；二是《杭州市地方性法规草案论证办法》。前者对立法咨询委员会内部组织机构的设置、活动方式、工作分配、工作职责、工作程序以及与其他有关部门的关系等作了规定，逐步建立起比较完整的工作机制。后者则是为规范论证工作，提高论证质量，明确各位委员在立法论证中所应承担的责任，在《工作办法》的基础上制定的极具程序性的操作规范，对法规草案论证的具体步骤做了详细规定。

　　根据前几年立法论证工作经验，委员会及时提出了一个论证报告范本，就论证的事项、论证所依据的规范性文件、论证报告的正文及其格式和字体等都作了详细规定，以保证论证报告的质量和内容的规范，进而实现立法论证内容上的全面完整、立论上的规范严谨、依据上的合法合理。总之，在对法规草案进行论证时，我们严格做到在论证形式上以个人论证与集体论证相结合；在论证程序上严守相应规定，严格把握时间；在论证内容上力求全面、客观、深入。合法为先崇尚特色

　　委员会在论证市人大常委会提交的地方性法规草案时，始终坚持和遵循以下指导思想和原则，以确保论证科学性，提高立法质量。

　　第一，合法性原则。立法本身的合法性是法律有效的前提。《立法法》的颁布为地方性法规的制定提供了明确有力的依据，也对地方立法提出了具体要求。委员会认真学习研析《立法法》的规定，将《立法法》的宗旨、原则和规范贯彻于立法论证的全过程。为了在地方立法中贯彻合法性原则，在论证时，注重对法规草案作多方面考察：一是立法权限，即对法规所涉事项的立法权限是否成立作严格审查；二是法制统一，即考察草案内容与上位法是否一致，有没有同宪法、法律、行政法规的规定和精神实质、基本原则相冲突、相违背。

　　第二，合理性原则。地方立法要坚持合理性原则，就是要在维护国家法制统一的前提下，注重和体现地方特色，适应时代发展与现实需要，与时俱进，同时保证立法公正性，维护国家和人民群众的根本利益。为此，委员会力求做到：注重对立法所涉事项的调研，充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需要程度，以懂得如何通过立法有针对性地解决地方的特殊问题；将立法决策与地方改革、发展和稳定的重大决策结合起来，防止对现状的简单肯定，增强立法的前瞻性；注重利益与价值的衡量，防止和消除地方保护主义或部门本位主义在地方立法中的影响，确保权利义务相平衡，权力与责任相平衡，科学合理地规范社会关系。

　　第三，规范性原则。委员会注重对草案形式进行审查，从整体结构安排到标点符号的运用，从每个词语到句子都进行反复认真地推敲。对法规的名称、总体结构与内在逻辑关系、语言文字表达等都从理论与实践角度进行仔细考察，力求使地方立法做到结构明晰，语言准确、明白、简洁、规范、严谨，使这些法案既符合法言法语，又通俗易懂。尽心尽职求新求精

　　截止今年8月，委员会共对《杭州市公园管理条例》等30余件地方性法规草案进行了论证，并提出了翔实的论证报告。多次参加由有关部门召开的与立法有关的听证会、调研会。有时还接受市人大及其常委会的委托，直接参与立法的调研和立法文件的起草。近两年，由委员参与起草、修改并反复论证的地方性法规就有《杭州市物业管理条例》，《杭州市千岛湖流域水污染防治条例》（后因故未正式施行），和《杭州市志愿者管理条例》等。此外，还应市人大常委会的邀请进行法制讲座，将法学研究领域的最新理论成果融入到立法决策中去，以实现立法的适时性与前瞻性。

　　去年，市人大常委会换届后，更加重视立法咨询委员会的工作，及时成立了新一届立法咨询委员会，并将其届期由原来的3年调整为5年，与常委会任期一致，以保持工作的连续性和稳定性，为立法机关的最终决策提供尽可能的帮助。

　　（作者系浙江大学法学院教授、市人大常委会立法咨询委员会秘书长）