从“无限权力”到“有限政府” ———北大教授姜明安谈《中华人民共和国行政许可法》(组图)

http://www.sina.com.cn 2003年10月30日10:38 沈阳晚报

和平区行政审批办事大厅的工作人员正在为申请人办理审批手续

背景：10月26日，新华社　　全文发表了国务院《关于贯彻实施行政许可法的通知》，通知要求地方各级人民政府和国务院各部门从实践“三个代表”重要思想、全面推进依法行政的高度，充分认识《行政许可法》（下简称为《许可法》，《许可法》已于今年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于明年7月1日起施行）的重要意义，认真学习、准确理解、严格执行《行政许可法》。通知指出《行政许可法》的颁布实施，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。为全面了解行政许可法的有关内容，10月28日晚，记者采访了中国行政法学研究会执行会长，北京大学法学院教授、博士生导师，北大公法研究中心主任姜明安。

　　办个许可要跑86次

　　再不会出现

　　姜明安教授认为，一般地说，行政许可也即人们说的行政审批，虽然二者有着差别。谈到制定《许可法》的原因，首先在于现行的行政审批体制存在的弊端，这集中表现在行政许可过多、过滥，具体表现在以下方面。第一，行政许可设定权不明确，除了全国行政部门有权设定许可权外，甚至于一些县政府、乡政府，一些行政机关内设机构也在设定行政许可。仅国务院的65个有行政审批项目的部门和单位审批项目多达4000多项，各省市的审批项目也在2000项以上。从食糖的定价到各种企业资质的认证，从广交会摊位到39度以上白酒广告，审批内容五花八门、无所不包。第二，设定行政许可的事项不规范。甚而在某地出现了馒头许可、菜谱审批。第三，实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。广西玉林市65岁的罗中老人为建一个专业花木市场跑审批，在10多个部门之间来回奔波，以跑一个办事窗口为一次计算，在市场开业之前，他整整跑了86次！审批部门在手续收费上还经常“狮子大开口”，一要就是3000元、5000元。第四，重许可、轻监管，或者只许可、不监管。相对人进入市场很难，而一旦进入，许可机关却不对之加以监管，以致造成大量的假冒伪劣产品坑害消费者。第五，一些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的手段。不少企业、个人为了取得行政许可，要给许可机关及其工作人员送礼，给好处。在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源。第六，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。

　　实现有限政府保护百姓利益

　　谈起《许可法》的内容，姜明安教授介绍说，许可法按照遵循合法与合理原则、效能与便民原则、监督与责任原则的具体思路，对现行行政许可制度作了重大改革和创新。其所确立的行政许可设定制度、说明理由制度、定期评估制度，实施行政许可的主体制度、“一站式服务”和“一个窗口对外”的办证制度、其他有关行政许可统一办理、联合办理、集中办理的制度，办理行政许可事项的书面审查制度、一次告知制度、期限制度、听证制度，行政机关对被许可人的监督检查制度，实施行政许可的责任制度等，对进一步转变政府职能，建设法治政府将产生重要和深远的作用。

　　仅仅六项内容需要许可

　　姜明安认为，法治政府的第一要义是保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，建设“有限政府”。过去，我们政府的重要失误之一就是管事太多，大事小事都要经政府审批，许可。政府这样做既严重限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥，又大大增加了政府的管理成本，加重了人民的负担。因此，这次《许可法》第一任务是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围，许可法明确规定只有下列6项内容才能认定行政许可的范围：1、直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；2、有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；3、提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；4、直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检?椤⒓觳狻⒓煲叩确绞浇猩蠖ǖ氖孪睿?5、企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；6、法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。即使是上述六项事项，也不必然能设定行政许可，《行政许可法》还规定，如果上述事项通过（公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的）等方式能够予以规范的，可以不设行政许可。

　　姜明安教授认为，《许可法》通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。政府仅对有限事项进行许可

　　姜明安教授认为，法治政府当然必须是法制统一的政府。一个法治国家，是不能允许法制和市场的部门分割与地方封锁，但是过去我们的法律由于没有对部门和地方的规制权加以限制，一些中央政府部门和一些地方政府通过规章，甚至通过一般规范性文件滥设许可，通过许可乱收费，通过许可为本部门争权，为本地方谋利，通过许可搞部门分割与地方封锁。

　　为了克服这种部门保护主义和地方保护主义的弊害，保障国家法制的统一和市场的统一，《许可法》取消了中央政府部门的许可设定权，对于地方的许可设定权亦加以严格的限制：地方性法规只能就《许可法》规定可设定行政许可的事项，且在尚未制定法律、行政法规的情况下方可设定行政许可；省、自治区、直辖市政府规章只能就行政管理急需的事项，且在尚未制定法律、行政法规和地方性法规的情况下设定不超过一年期限的临时性行政许可（临时性行政许可实施满一年需继续实施的，应提请本级人大或其常委会制定地方性法规）。

　　为了保证全国市场的统一和法制的统一，《许可法》还规定地方性法规和地方政府规章不得设定应当由国家统一确定公民、法人或其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可；不得设置有限制其他地区的个人或企业到本地区从事生产经营和提供服务，限制其他地区商品进入本地区市场的内容的行政许可。许可不允许“暗箱操作”

　　法治与廉政是紧密联系在一起的。法治政府必然要求消除腐败和滥用权力，至少要求确立一套消除腐败和滥用权力的机制，尽可能减少腐败和滥用权力。过去，由于缺乏这样一套机制，导致了许多腐败和权钱交易的大案要案，如成克杰案、慕马案、李嘉廷案等。

　　针对这种情况，《许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制：首先，法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开，不允许“暗箱操作”；其次，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效；此外，行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相对人申请，行政机关要为之举行听证；最后，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的以外，应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。很显然，这种公开、透明的原则及其制约机制，对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力，建设廉洁政府是有重要意义的。在许可面前人人平等

　　姜明安教授认为，普遍性、非歧视性、稳定性和可预期性是法的基本特征，从而法治政府必然要求公正、公平、诚信和信赖保护。在行政许可领域，保障公正、公平、诚信和信赖保护的最重要的机制是程序。过去，许多行政相对人对政府行政许可行为不满，其主要原因就是因为行政许可缺少正当程序制约，许可程序不公正。程序不公导致偏私，导致不平等对待，厚此薄彼，导致政府失信。

　　因此，这次《许可法》把规范许可程序作为立法的重要目标，确立了一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度，有利于防止偏私、歧视和政府失信，建设公正、诚信政府。其中最主要的有：（一）将公平、公正确定为行政许可的基本原则，规定行政机关对任何许可申请人应一视同仁，凡符合法定条件和标准的，均应平等给予获得行政许可的机会，不能厚此薄彼；（二）对于有数量限制的行政许可，如有两个或两个以上的申请人均符合法定条件和标准，法律要求行政机关根据受理申请的先后顺序予以许可，或者通过招标、拍卖、统一考试等公平竞争的方式确定被许可人；（三）行政机关审查行政许可申请，发现许可事项直接关系第三人重大利益的，应当告知第三人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取申请人、利害关系人的意见；（四）行政相对人依法取得行政许可后，行政机关不得擅自?废⒈涓蜃⑾湫砜桑坏毙姓砜删龆ㄋ谰莸姆伞⒎ü妗⒐嬲滦薷幕蛘叻现梗蛘甙浞⑿姓砜伤谰莸目凸矍榭龇⑸卮蟊浠保斯怖嫘枰姓厮淇梢婪ū涓蛘叱坊匾丫У男姓砜桑杂纱烁姓喽匀嗽斐傻牟撇鹗вσ婪ǜ璨钩ァ?

　　办完许可最长不过60日

　　姜明安教授介绍说，法是保障人民权益的工具，法应体现民主性和科学性的统一，因此，法治政府应是便民政府、高效政府。这次《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，并为此确立了一系列相应规则和制度，其中最重要者有：（一）省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准，根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；（二）行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定（即所谓“一个窗口对外”）；（三）行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理（即所谓“一站式服务”）；（四）对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理（即所谓“政府超市”）；（五）申请人申请行政许可，其提供的申请材料存在可以当场更正的文字错误、计算错误等一类错误的，行政机关应允许申请人当场更正，不得以申请材料存在此种错误为由拒绝受理；（六）申请材料不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当当场或5日内一次告知申请人补正，逾期不告知的，以收到申请材料之日作为受理之日；（七）如果申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出决定；如不能当场作出决定，则应自受理许可申请之日起20日内作出决定，20日内不能作出决定的，经其负责人批准，可延长10日；属几个部门统一办理、联合办理、集中办理的，应自受理许可申请之日起45日内作出决定，45日内不能办结的，经本级政府负责人批准，可延长15日。《行政许可法》的这些规定，对于消除行政机关推诿、拖拉、办事效率低下，建设高效政府，无疑将起重要的作用。

　　因此，姜明安教授认为，《许可法》的制定将在限制政府的权力，建设有限政府；保障市场自由，建设法制统一政府；实施政务公开，建设透明、廉洁政府；确立正当法律程序，建设公正、诚信政府；简化行政手续，建设便民、高效政府五个方面全面推进我国行政法治建设，《行政许可法》将成为我国政府走向法治政府的一个重要里程碑。

　　姜明安教授简介：姜明安，现年53岁，从20世纪八十年代中期就开始参加国家行政法的有关立法工作。曾参与我国《公务员暂行条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《立法法》的制定，并参加了30多部重要法律、法规的草拟、咨询、论证。