“政绩观”之变 

本报驻京记者  孙亚菲

事实上，湖州有意摒弃片面追求GDP的想法，不是中国改革道路中孤立无因的片段，它反映的是中国从计划经济向市场经济转轨后，对政府职能和官员定位的重新认识和思考。

这种思考，还体现在刚刚落幕的十六届三中全会上。但凡深谙中国政治的学者官员们，解读十六届三中全会精神时，目光都会落在会议提出的“五个统筹”上：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。

“统筹”二字，成为贯穿始终的核心。它像是在宣告：中国将从单纯追求经济增长，转向经济与社会的协调同步。

这无疑画定了中国未来社会发展的方向，将成为政府施政执政的新目标，也为日后考核政府官员和领导干部，构建了新的参照系。

　　“指挥棒效应”

中国对官员业绩的考核评估，历史演变轨迹并不复杂。从改革开放前的“又红又专”，到而今的“德、能、勤、绩”，两大体系覆盖了不同时代的价值观。

从事政府公共事务研究的中国人民大学公关管理学院副院长张成福教授分析说，两个评价体系，看似在作综合要求，其实每个时代有每个时代的潜规则，按照潜规则在运行。

“文化大革命”前，以阶级斗争为纲，衡量一个好官员、好干部的标准，更多来自于他的政治层面，即所谓的“红”。家庭出身和政治关系，往往成为决定一个人命运的重要因素。

张成福说，这种规则在十一届三中全会之后发生了巨大改变。发展经济成为改革开放的重中之重后，一切工作都围绕经济建设这个中心。因此，一系列跟经济相关的量化指标，与官员的升迁奖罚便紧密结合在了一起。

曾任福建省龙岩市市长多年、现辞职经商的游宪生，就曾向记者揶揄：无论是做官还是当商人，都离不开“经济”两个字。

他不讳言：“当市长最大的任务，就是抓经济。一方经济发展了，老百姓的生活水平才会提高。”

于是，无论是哪一级，对下都会有诸多量化考核指标，从GDP增长率到招商引资项目数，从地方财政状况到老百姓人均收入，许多没有明文规定的东西，构成衡量一个官员业绩的最重要部分。

“经济学上有个经济人假定，就是人们都会追求自己的利益最大化。当官追求什么？是争取升迁。升迁看什么？就看指挥棒。你上面要考核什么，他就做什么。”中央党校经济学部副主任王东京教授说，“指挥棒效应”带来的影响是官员为追求政绩，有可能不顾现实条件和环境一味跟风，造成国家财产物资的巨大浪费，甚至不惜以牺牲下一代或几代人的利益为代价。

这样的事例并不少。河南省灵宝市豫灵镇是一个典型的例子。1994年，该镇政府官员头脑发热，提倡“大借债，大开发”，大建高档宾馆及城镇配套设施，结果欠下一个亿的“政绩债”。该镇人口6万，人均债务1600多元，按目前的还款速度，至少需要还100年。河南省卢氏县是国家级贫困县，耗巨资搞夜景工程、绿色工程、隔离带工程等，背负了沉重的财政负担，可该县领导一时间被称为“政绩非凡”。

错位的“指挥棒”还促使一些地方官员弄虚作假，大玩数字游戏。王东京教授曾多次撰文批评“数字出官，官出数字”的现象。他举了一个例子：在湖北有一个国家级贫困县，集老区、库区、贫困山区于一体，十多万库区移民，人均纯收入才1100多元，其中3.7万人的人均纯收入在530元以下。然而数字造假却使该县一举成名。1996年，该县工农业总产值同比激增20亿元，增幅38.4％，农民人均纯收入猛增713元，增长47.7％，1997年，进入湖北省经济综合实力十强县；1998年，工农业总产值过百亿元，农民人均纯收入达2545元，蝉联十强县之冠。

“数字造假，当官的得了好处，群众却苦不堪言。就国家来说，对地方的信息掌握不真实，经济决策建立在沙滩之上，可谓危害深远。”

　　政府需要归位

然而，无论是专家还是官员，都对以经济指标考核官员在一定程度上持理解态度。

“过去一些年到现在，经济发展都是我们国家的主旋律，从某种意义上讲，考核领导干部抓经济，增加一些经济指标，我个人理解无可厚非，情有可原。”张成福认为，经济发展毕竟是整个社会发展的基础，毋庸置疑要予以重视，但里面牵涉到如何准确理解经济发展的问题。

张教授近来参加过国务院召开的一次会议，会上有关领导人就提出：“对于政府来讲，经济发展只是政府工作的一个方面，政府作为承担管理社会公共事务职能的机构，更重要的是公共服务的水平要不断提高，看政府多大程度上为老百姓提供了公共服务。”

王东京教授把用经济指标考核干部的做法，看作是过去计划经济遗留的一个传统。在计划经济时代，政府不仅是行政机关，还是经济机关，全国一盘棋，都是政府在办企业，必然要考虑产值利税。但向市场经济转轨后，政府的职能也转变了，再用考核计划经济下政府的办法，来考核市场经济条件下的政府，无疑不具合理性。

“所以，历史延续下来的考核政府的指标体系，成为目前政府体制改革的一个障碍，我们要把这块绊脚石搬掉，该到了政府归位的时候了。”他说。

那么，政府的职责是什么？它的位置究竟该在哪里？很大程度上，这是一个仁者见仁，智者见智，争议颇多的问题。

学术界对此一直意见纷纭。经济学大师亚当·斯密把政府比作“守夜人”，认为其主要职责是维护社会安全，其他皆不在管辖权限之内。从凯恩斯时代到福利国家兴起，政府责任逐渐变大，“买菜做饭，洗衣服擦地板，带小孩防止小偷，都成为政府的职责所在。”王东京教授说，即便如此，政府始终扮演的是配角，“充其量，只是一个管家或保姆”。

而中国的政府职责定位多年来一直模糊不清，有些地方甚至严重异化。朱矪基在2001年一次答记者问时就表示，现在很多领导同志对政府职能并不清楚，政府干了很多不应该由政府干的事情，而该办的却没有办好，“是政府的角色错位”。

王东京教授认可经济学家弗里德曼在《自由选择》一书中赋予的四大政府职能：保证国家安全、维护司法公正、弥补市场失灵、保护和帮助贫困人员。

在他看来，考核一届政府是否称职，落实到具体方面，要看政府对假冒伪劣商品能否重拳出击，同时还要看公共设施建设和公共服务的水平是否到位；既要重点考核社保体系是否健全，又要看普九教育的落实情况。“除此以外，现行一切与政府职能无关的指标：如产值、利税、项目等等，都要坚决予以废止，惟有如此，政府才能真正放手去做自己的事，到位而不越位。”

　　改革从何处突破？

云南一位市级地方官员向记者坦言，当官最担心的就是上级领导对自己的看法，之后才是社会各界的反应和群众的意见。他甚至不讳避地表示，“重视群众意见，也是怕影响了自己在上级心中的形象”。

自上而下的考核体系，是中国政治体系的固有模式，其暗藏的规则是，惟上是从。

“这就涉及到一个谁来考核的问题。”张成福教授说，这些年层出不穷的跑官卖官事件，层出不穷的贪污浪费现象，层出不穷的半拉子和豆腐渣工程，就是因为对官员进行考核监督的权力，只是掌握在少数人手中。

“谁更有权力评价我们的政府？更有权力监督我们的官员？不是领导，而是群众。就像小平同志所说的，人民高兴不高兴，人民满意不满意，人民答应不答应，这是最重要的标准。”

张教授打了一个比方：如果广大的工商企业对工商服务不满意，很难说工商局局长是合格的，“不要只是政府满意，还要看你服务的客户满意不满意。从这个意义上，公民对干部考核有更多发言权，这样才能积极做到胡锦涛提出的那八个字：立党为公，执政为民。”

“政绩不是考核出来的。”王东京教授认为，考核政绩是计划经济时期的办法，是过去的旧思维。实行市场经济后，更多应该由市场、由社会、由公民来检验。

“官员能不能干，有没有造福一方，老百姓能不能得到实惠，这些老百姓感受最深。如果谁当官，谁升官，变少数人选人为多数人选人，这样一来，还需要烦琐而又不科学的业绩考核吗？”王教授据此认为，湖州的改革想法本质上还不能说是一个“治本”之举，但从“改良”的角度上说，如果在财税制度上得以配套落实的话，可以在一定程度上规范政府行为，转变政府职能，减少国家物资的浪费和损失。

还有评论者认为，对GDP的片面追求，还与“经济快速增长是证明‘执政合法性’的最重要依据”这一认识有关。不纠正这种认识和理念，不从根本上端正“执政合法性”和“政绩”的寻求之道、证明之道，恐怕很难扭转各地、各级政府片面追求GDP的风气，中国的社会经济发展也就很难避免失衡的结果。

“中国的改革有一个规律，叫做‘突破在地方，规范在中央’。先由地方去试，时机成熟了中央再表态。规划中的湖州改革已经具备了这样的起跑意义，但完全到位，且在全国形成气候，尚待时日。”王东京分析说，马上改变目前的考核体系还有一定困难，毕竟目前绝大部分地方还把经济指标奉为考核之圭臬，一旦叫停，那些成千上万的在建工程和设施很可能同时被停顿，损失难以估量，所以，只能一步步来。他估计，还需要一个过渡期，政府才可能真正回归本位。