村民自治五年风雨  基层民主曲折演进

———专访民政部基层政权和社区建设司副司长詹成付

　　一部法律戴着试行的帽子，试行10年，在中国立法史上是鲜见的

从在选票上画甲鱼到包机回村参加选举，老百姓感到了民主的力量

很多外国朋友问过，中国的民主建设有没有时间表？关于这个问题，有两个领导人谈过

基层民主的扩大，取决于配套改革，取决于大的政治环境

　　本报记者  张立  实习生  陶达嫔

十年试行

记者：到今年11月4日，《村民委员会组织法》恰好施行5周年，在这过程中中国的基层民主有了相当大的推进。那么，村民自治到底改变了一些什么？

詹成付：村民自治的发展其实应该有3个时间段的概念，5周年是指《村民委员会组织法》修订后正式实施，这之前，1988年6月1日已开始试行，再往前推，1978年十一届三中全会前后，已经开始出现一些萌芽。

现在回过头来看，这个实践过程早已超出了单纯的村民自治，最主要的是对农民的思想启蒙，在农村引入了民主理念，在9亿农民中树起了一个大写的“人”字。

记者：萌芽最初在哪个地方出现的？

詹成付：1978年之后，农村废除了人民公社这一政治经济管理模式，经济上实行家庭联产承包责任制，家庭取得了自主权，但公共事务谁来管，怎么管，这是一个空白。正好在广西宜山县罗城一带农村，出现了一些新鲜事，村民们商量着管理防火、防盗等社会公共事务，也是每家每户按手印，最后订立契约性质的村规民约，慢慢演变成村民委员会。

当时民政部门还归中央政法委管，中央政法委书记彭真很重视，派人下去调查，发现村民这种自我管理、自我服务的体制，适应了当时农村以包产到户为主要形式的经济体制，这种社会管理体制和经济体制是相匹配的。

记者：当时中央对这一新生事物怎么看？

詹成付：1984年调查完之后，中央就要求，配合农村经济体制改革，由民政部牵头起草《村民委员会组织条例》，从这个意义上讲，农村的改革，一开始就是经济、政治体制相配套的，不像城市有所延迟。后来有关方面认为，村民委员会涉及到基层政权组织形式的改变，属于基本法序列，所以建议把条例改为《村民委员会组织法》。

从1984年提交审议，再到1987年11月23日通过，这中间经过了一次全国人大、三次全国人大常委会的讨论。人们长期以来在人民公社体制下生活，一下子要改成由农民自己管理自己，相当一些人难以接受、相当一些人反对。所以前后经过了近4年的时间，最后以“试行”方式颁布。从1988年6月1日开始试行，再到1998年11月4号修订后正式实施，整整10年零5个月。一部法律戴着试行的帽子，试行10年，在中国立法史上是鲜见的。它实际上反映了思想认识上的矛盾相当激烈。

记者：矛盾主要表现在哪些方面？

詹成付：很多干部，尤其是乡一级的干部，过去有任命村干部的权力，现在却和村一级组织变成指导与被指导的关系。村里“对了我就听，错了就不听”，在中国官本位的社会里，乡政府哪里受过这种气。当时很多乡镇就反映，乡政府成了“无腿的螃蟹”，村民自治“相当于把螃蟹的腿砍了，螃蟹没腿了怎么走？”

另外一个很大的矛盾，出现在1989年之后，有些人认为《村民委员会组织法》是资产阶级自由化，扣上了政治帽子，把民主和资产阶级自由化画了等号。当时彭真同志坚持认为，这不是资产阶级自由化的产物，恰恰是走群众路线。此后，中央政治局常委宋平同志在一次会议上说，“关于村民委员会不要争论，要实践，要用经验、事实来说话，现在不是要不要的问题，而是怎样贯彻好的事情。”

1990年8月，在山东省莱西县召开了建国以来第一次“全国村级组织建设座谈会”，宋平作了重要讲话。随后，中共中央下发文件，提出每个县市找几个村进行试点，总结经验。从而结束了人们在1989年之后的模糊认识，村民自治开始大规模展开。

　　高歌猛进

记者：可不可以说，1979年到1988年，是萌芽阶段，而从1988年到1998年，则是基层民主的实验阶段？

詹成付：是这样一个过程。后来中共十五大报告提出了村民自治的“四个民主”：即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这是又一个具体化。十五大之后，有段时间，中国的农村民主可以说是高歌猛进。其中还有一个标志性事件，就是1998年9月，江泽民在安徽五河县考察之后，发表讲话时，第一次把“村民自治”上升到了与“包产到户、乡镇企业”的同等地位，并称为农村的三个伟大创造。

记者：您说的高歌猛进主要体现在哪些方面？詹成付：一方面，十五届三中全会把农村民主村民自治上升到社会主义新目标规划，有党的意志做后盾，此外《村民委员会组织法》成为正式法，不执行就是违法。

第二个方面，就是民主的质量比过去高。过去一些人拿着选票胡写乱画，画甲鱼的有，写外国总统名字的有，说明他们对选举的不信任。通过实践，村民慢慢地认识到选票的作用，所以在这个阶段出现了一些新现象：一些在外打工的村民纷纷回家投票，甚至有的包机回家参加选举。

当前也出现另一种现象：买卖选票。有些投机分子以说空话、眼前小利等骗取了农民的选票，农民就是在得到教训的过程中，逐步提升了当家作主的本事，逐步知道了什么是民主，怎样做才能是民主。老百姓对民主的认识，从不知道到知道，从不会操作到会操作，从不理性到理性，从冷漠到积极参与，是一个不断发展的过程，这个过程到现在依然在继续。

记者：利益关联度应该是农村民主的直接推动力，实际上是不是意味着，人民公社这种“公权力”退出后，村庄需要建立一种利益协调机制？

詹成付：过去要么是国家说了算，要么是乡村说了算，从来没有大家商量讨论说了算，从来没有给农民提供实现民主自治化的途径。现在的村民自治就是在提供民主训练。对于一个村主任来说，假如我选举了你，而你蒙了我，我就可以罢免你，或者下次不投你票。这样就是一个进步的社会的表现，不至于用暴力手段去协调。这是一个方向。

还有你提到了“公权力”退出，事实上，中国以前的乡村就是自治色彩的，政府机构设置到县就终止了，乡村治理依靠宗族和乡绅来完成，当然这种自治还是统治，和民主自治、村民自治有本质区别。“公权力”对乡村的渗透，实际上起源于国民党，政权向基层渗透，强化保甲制度等，这实际上是种战时体制。建国之后，在农村的管理体制逐步发展成人民公社。好处是可以快速汲取资源，坏处则是全国变成了一个大公社，没有“减震器”，使家国一体化。村民自治，实际上当然也意味着“公权力”的上收。

　　矛盾

记者：我们注意到，一些地方近年出现了富人争当村官的浪潮，您的评价是什么？

詹成付：富人争相当村官的动机一部分人是想捞一把，一部分人是想光宗耀祖，还有一部分人是一种新的思想境界，钱多到了一定的程度，想做公益事业实现自己的人生价值。应该说，出现这种现象是很正常的。

记者：但不少地方也出现贿选、黑社会性质组织介入等问题，您认为村民自治这些年来，表现最突出的是哪些矛盾？

詹成付：在选举过程中，外来力量、候选人、选民这三者实际上是个互动的关系，这些年表现突出的矛盾，也可以按这三个方面分类。例如首先是来自县乡等上级政府的干涉，像某个县就出现过，村民选出的村委保留虚职，县里另聘一批干部“兼职”本该村委成员负责的工作，另外民选的村官被上级免职的情况，也出现过很多。

第二个方面，就是候选人的不法行为，例如贿选，例如通过引入黑社会性质组织力量等，来达到赢得选举的目的，但这些通过不当手段参选的人，首先就会为己牟利，村民往往经过教训后，会更加清醒地善用手中的选票。

第三个方面，是选民自身的素质，例如在唱票快结束时，故意将选举搅黄的事例，这说明中国还需要大力培育选举文化，提高选民素质。

不过要说到最突出的矛盾，实际上是“两委的冲突”，具体到村庄，就是党支部书记与村委会主任的冲突，表现在“谁说了算”，争夺财务报销签字权、公章管理权、干部聘用权等，这个问题如何协调，并达到既依法办事，又是人民当家作主，又能坚持党的领导？目前也有一些地方，尝试以两票制、公推公选等方法，来扩大提名，提高合法性。2002年，中央下发的14号文件中，就明确提出，拟推荐担任村支部书记的，先得通过村委会主任选举，以此为党支部、党组织扩大群众基础。

　　时间表

记者：外界好像对中国推动基层民主，给予过很高的评价，但也有人认为，我们不能只在村级搞民主自治，应该扩大。

詹成付：实际上1998年之后，农村对直接选举的热情非常高，希望在基层民主建设方面步子迈得更大些，形成了一个浪潮。到了1999年，有些人把村一级的选举推进到乡一级，当时四川省遂宁市的步云乡，就做了乡长直选的试验，但是按照我国现行法律的规定，乡长、县长由同级的人民代表来选举，而不是直选，因此后来制止了这一做法。

另外一个更现实的考虑是，我国乡镇规模过大，现在一个乡镇有十多万人口，相当于一个小国家，这么大的范围，村民自治的经验是不适用的，因为村庄是一个“熟悉人社会”，而乡镇是一个“陌生人社会”，选举的过程和方式都得改变，得有竞选班子，得有纲领，还要筹措竞选经费，而选民还要有从多个新闻机构获得中立信息的权利，这都需要逐步推进政治体制改革，是一个配套的系统工程。

记者：那您认为中国提出的扩大基层民主，今后的发展方向是什么？有没有时间表？

詹成付：很多外国朋友问过，有没有时间表？关于这个问题，有两个领导人谈过，1987年，邓小平在会见香港特区基本法起草委员会时，曾说过这样一段话：大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选，现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下的基层才是直选，普选的条件不成熟。

另外彭真在1987年11月23日，在六届人大常委会第二十三次会议上讲过，“他们把一个村的事情管好了，就会逐渐学会把一个乡的事情管好，把一个乡的事情管好了，就会逐渐学会把一个县的事情管好”。彭真只提到了扩大基层民主的方向，也没有提到具体的时间表。

乡镇一级的民主建设，首先要做准备性的工作，从乡镇政务公开等方面做起，基层民主的扩大，我认为核心在基础，取决于社会配套改革，取决于政治气候，而不是一个孤立的改革。