浙江义乌乡镇政府的圈地运动(图)

http://www.sina.com.cn 2003年12月03日14:20 新华网

图为合法征地七大程序　　2003年10月，义乌市一块地拍出22.5万元/平方米的天价，超过北京的王府井和上海的南京路。

　　而此时，义乌农民手里的土地几乎被征用殆尽，补偿是每人4万多元。一切都是镇政府和村干部说了算，在征地协议书上没有土地承包者发表意见的地方

　　2001年10月的一个傍晚，义乌市廿三里镇如甫村村委会主任施培通赶到镇政府，几乎没有讨价还价，便在副镇长楼允民拿出的《征地协议书》上盖上公章，在乙方代表旁签了字，按了手印，甲方则盖的是廿三里镇人民政府的公章。

　　如甫村450余亩农地从此改变了性质，从农用地变成了建设用地。

　　如甫村土地7日易手这份决定450余亩农地去向的协议共两页，第一页为协议文本，主要包括征用土地范围、土地征用费、安置补助费标准、青苗赔偿费标准等几项，第二页为土地征用费及青苗费清单。

　　由于毗邻廿三里镇城区，加之用途为商品房开发，如甫村的征地价格为全镇最高，每平方米为80元，比其他征为工业用地的村高出一倍左右。2002年5月，2300万元的征用款到位，村里在7天内就一分不剩地分了下去，每人拿到4万多元。

　　至今仍令村支书施子华津津乐道的是，如甫村的征地工作没有给镇里添什么麻烦。早在1998年第二轮土地承包时，施子华就在村民大会上传达了镇里的指示--如甫村的土地将在3至5年内被征用，村民们在领取《浙江省农村集体土地承包权证》的同时，必须在《土地征用费分配协议》上签字盖章，因此后来在比较敏感的征用款分配上，村里几乎没有吵闹声。

　　如甫村征地实际上只用了一个月时间。起初是镇政府召集村支书施子华、村主任施培通开会，传达如甫村为镇区规划中的建设用地，经研究决定予以征用，让他们带着这个口头文件回去做村民的工作，此外并没有红头文件、安民告示之类的东西。

　　施子华在四个村民小组分批召开村民会议时，没人问过征用的依据、土地的用途、征地的具体面积及补偿标准的计算办法等问题。在村民们看来，土地是国家的，政府要收回就收回，只是希望多补偿一些，并不关心征地的程序和手续是否齐备。

　　20多天之后，村两委干部、村民小组长、村民代表等20多人到镇政府，在协议副本上一一签名，施培通最后在协议上盖章签字，除24亩旧城改造的自留地及38间集体店面房外，村里的耕地全被拿走，460多个村民从此成为拿绿户口本的农村居民。他们与以前的身份相比，除了不再缴纳农业税外，并没有多大区别。

　　如甫村166户人家中，有70多户办厂，80多户经商，全村去年人均收入8000多元。施子华说，目前而言，大家生活都没困难。

　　但施子华毕竟也是农民，仍不免有些担忧：失去土地之后，子子孙孙怎么办？

　　今年初，义乌市政府出台了一个失地农民生活保障办法，即土地被征去70%以上的村，可以享受养老保险，由村民自己掏4000元、政府补贴21000元统一购买；男60岁、女55岁的村民可以每月领取最低生活保障金，专门由一个社会保险公司操作。

　　但绝大多数村民并不领情。年纪大的交了4000元之后每年还能拿回1440元，但年轻的却担心若干年之后，保险费很可能不知去向。廿三里镇下辖35个行政村、8个居委会，但只有张思村等几个村，今年才领到征用款，村里截留了一部分购买保险，村民的意见非常大。

　　如甫村这一片农田，以前种双季稻时亩产近2000斤，家家户户到处都堆着粮食。如今，灌溉管道被切断，已无法栽种作物，而建设开发又迟迟没有到来，荒草足有半人高。一些村民看到荒着实在可惜，就偷偷辟一小块，种点甘蔗、蔬菜之类。

　　直到2003年10月初，义乌市商城集团以3.3亿元拿走如甫村160亩土地，每亩达200多万元，据说是开发高档住宅楼，但村庄西边这一块地上，还没有打桩、立牌，村民们也不知道具体的边界。

　　如甫村虽然有很多人办厂，但绝大多数为家庭工业，既是住房，又是厂房和仓库。根据义乌市政府今年4月份发布的30号文件，这种三合一企业属于重点整治对象，如果没有地方搬出去或三分开，难逃关门的命运。

　　尽管村庄四周荒地成片，但村民无望买来做厂房和仓库，因为园区管委会规定入园企业的门槛为20亩地以上，而村民门的家庭小厂远用不了20亩。全村只有两户有门路的以每亩18万的价格在镇里的义东工业园区各拿到20亩地，尚未建造厂房。村里曾向镇政府提出，以市价在工业园区内购买100亩土地，为这些家庭工业统一建造厂房，统一管理，但园区管委会严词拒绝了。

　　村民们终于明白了荒地的价值。尽管大片工厂可能不知道多少年后才能建成投产，镇政府可能因此损失几年的税收及水、电、通信等附加收入，但一路飙升的地价足可以弥补一切--如果到时候地价不跌下来的话。在土地还没有被征用的时候，施子华曾设想由镇政府出面为村里招商引资，甚至招徕房地产企业，村委会每年从这些企业身上收取一定的土地使用金，或者随企业的经营效益逐年分红，子孙后代就不愁生计了。但现在，这一想法已没有了现实基础。叶银生状告村委会2001年7月，佛堂镇吴溪叶村54岁的叶银生因未拿到一分钱的土地安置补偿费，将村委会告到了义乌市人民法院。2001年8月27日下午佛堂镇法庭开庭审理，但不到一小时便宣布休庭，原因是接到上级通知。

　　四天之后，叶银生拿到由义乌市人民法院下达的《民事裁决书》，裁决意见为根据上级法院规定，本案应予以中止审理，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十六条第一款第（六）项的规定，裁定如下：本案中止诉讼。

　　这场迄今未有定论的纠纷缘于突如其来的土地征用。2000年夏天，村里近500亩地里开进数辆推土机，转眼间即将收割的稻谷被掀了个底朝天，叶银生种了5年的一亩半桃树及九分地的梨树也连遭厄运。

　　2000年12月，村委会决定第一次分配征用款，前提是各户与村委会签订一份《退田协议》，要求自愿将全部口粮田退回给村委会，然后每人可分到1600元，外加每年300斤大米。

　　叶银生认为征地过程中有许多疑点，诸如征地的合法依据、补偿标准、征用费的管理及发放等，村委会也丝毫没有尊重村民的意见，有30多年党龄的他拒绝在《退田协议》上签字。

　　随后，村里在2001年6月、2001年底又发了两次征用款，分别为2000元、2400元，但仍没有叶银生家5口人的份儿。2003年10月，由市委组织部牵头的工作组专程到吴溪叶村，叫他在自愿退田协议上签字，然后立即下发6000元，也被叶断然拒绝。

　　村里分三次发放征用款的一个说法是，镇里先支付一部分定金，如果后来义南工业园区使用这块土地，再一并付给村里。据现任村委会委员叶荣昌透露，全村的征地款在980万元左右。

　　吴溪叶村有人口630余人，全村在1998年实施第二轮土地承包，人均6分地左右，但村民们并未拿到土地承包权证。当时为了防止地界纠纷，村领导带领每一个户主现场丈量，最后抽签确定。据村里一位老干部透露，村里当时统一制作了土地证，估计是为随后征地起见，没有发到村民手中。

　　尽管吴溪叶村90%以上的村民姓叶，村两委干部也全部姓叶，但村里的派系斗争激烈。据村民们透露，2001年村里换届选举时，共选了三次，最后村支书叶芹辉、村长叶光清得以连任，期间拉票异常猖獗。

　　新一届两委成员共10人，但村长在这10人之外任命了村会计、治保主任、民兵连长、计生专干等，几名有点隔阂的委员只得赋闲，除加入16人组成的联防队之外，村里事无巨细，都与他们不相干。

　　吴溪叶村70多岁的肖老太说，村里的事情主要由书记、村长说了算，从1985年吴溪叶行政村分成三个自然村时召开过群众大会，10多年来村民大会再也没有开过。村委会委员叶樟良说，2000年征地时的有关文件、手续，他压根儿没有见过，也没有召集两委干部、党员、村民代表开过任何会议，所以征地的准确面积、具体补偿办法、征用款数额，大家都只是猜测。

　　村民们盛传村长借了200万元给镇政府，但并不清楚拿去干了什么。有一点可以说明村长、书记同镇里的关系，即佛堂镇有10多个土地平整工程项目，镇里通知他们去承包了一大半。

　　由于吴溪叶村靠近镇城区，是义南工业园区的建设范围，但过了三年，村庄西边仍有100多亩黄金宝地荒在那里。叶银生也与许多邻居一样，悄悄地开辟一块菜地，这样可以节约一些生活支出，因为除了孩子在附近厂里打工挣600多元之外，带有残疾的叶银生开在家里的小店也没多少收入。

　　圈地总动员义乌市土地征用的历史始于1992年前后，当时义乌启动经济开发区，大批经商户也完成初期积累开始回乡搞实业。当时的土地只有几千元钱一亩，政府还动员买地，诸如浪莎袜业等知名企业就是在那时开始成长壮大。到1998年，义乌小商品市场的名气越来越大，上门采购的国内外商人蜂拥而至，各镇开始筹备工业园区，征地运动在全义乌铺开，2001年之后，各乡镇有半数以上的行政村土地被征用。

　　义乌的五园一区七特色小区迅速延伸。除规模最大的义乌经济开发区规划44平方公里外，其他各园区均在10平方公里左右。据义乌市国土局提供的数据，2002年全市总用地量达22912.24亩，2003年可能突破3万亩。

　　义乌村干部选举竞争激烈也与土地征用有关。一方面可以掌管数千万元的征地补偿款，另一方面，至少有70%的村干部还将自己可购买10亩地或购买20亩土地作为征用协议的附加条款。

　　据苏溪镇的一位村长透露，征用款标准高低，往往看村长、支书跟镇领导的关系好不好，村长、支书是否好说话，所以在镇里主要领导的办公室、饭桌上，大都是村长、村支书。

　　义乌市委党校一名老教师将义乌的土地利用分为这样几类：一是山区栽种庄稼的农田，仍在农民手中，市里将其中一部分作为样板田平整过，但未来是否被征用，谁也不好说；二是有蔬菜、甘蔗之类点缀的杂草地，为已经被征用而尚未平整的土地，估计是用地手续没有批下来，也有可能是拿到审批手续，但待价而沽；三是正在平整的土地，应该是拿到了审批手续，因为平地就视为开发；四是有围墙圈起来的土地，那是已经卖掉的地，但购地者是自己开发还是再行转让，还说不清楚。五是围墙内有建筑物的地块，为已经开发的土地，但围墙内一般仍有开阔的空地。

　　此外，还有两种更为隐蔽。一是帮人买地，某些有办法的人，拿别人的企业工商登记，替别人买地，每亩收取佣金2万元；二是出租，拿来一大片土地，自己使用很小一部分，其余要么建成厂房出租，要么直接出租土地。

　　曾参与各乡镇征地调研的义乌市某政协委员说，由于各乡镇担心征地阻力较大，规划用地往往提前几年征好，征用面积也超出规划面积好几倍，尽管近几个月由于全省整顿放慢了脚步，但据他估算，已征用的农地在300平方公里以上，全市所剩耕地估计只有几十平方公里；由于是村镇负责操作农地征用，不像规划用地、建设用地那样易于统计，主管部门也不能清楚地掌握全部情况。

　　据义乌市政府在全国土地资源管理工作会议提交的材料，作为县级市的义乌辖地1102平方公里，四面环山，平地面积为500多平方公里，市区面积已达45平方公里，并且仍在以每年5平方公里的速度扩张。义乌市国土资源局总工程师陈正强也坦陈，如何保障建设用地需要、加快供地速度，是他们面临的一项新课题。

　　据义乌市工业园区开发办2003年7月的统计，已经在义乌报名买地的企业还有3800多家，共需净工业用地8万多亩，加上道路、绿地、花园等工建设施，土地需求还要多2-3倍，达200平方公里，义乌可用土地将占去一半。这批企业还是符合报名条件的，需要几亩地的小企业数量更多，也更没办法满足。

　　2003年10月，义乌市区东北角的国际商贸城旁边，一块建设用地拍出22.5万元/平方米的天价，超过北京的王府井和上海的南京路，这一爆炸性新闻足够刺激义乌所有与土地有关的人。

　　但是问题在于，没有人知道，那些报名买地的企业一旦地到手之后，是真的自行开发，还是再转一手倒出去。人们知道的是，目前想在义乌拿到地的人太多了。义乌市经济发展局一位干部说，义乌全部土地被征掉也不够用的！

　　2003年8月，义乌市委、市政府正式启动义乌市城乡一体化行动，计划用20年时间做到城市基础设施向农村覆盖、城市公共服务向农村延伸、城市文明向农村辐射。可以预见的是，义乌更大的用地规模还在后面。当地一位老干部说，对此，他的心情是一则以喜，一则以惧。

　　圈地的代价有关资料表明，上个世纪90年代至今，十几年来的圈地运动至少造成我国农村2000余万农民下岗。对2000余万农民下岗这个数据，有人认为这还是一个保守的说法。

　　上个世纪90年代至今全国大搞开发区，最高峰时开发区达8000多个，当时全国每年流失的耕地数量为1000万亩以上，人为征占为500万亩，按人均2亩耕地计算，13年间全国失地农民数量起码达6500万人。东部一些发达地区，人均耕地只有几分，失地农民的系数就更高。由此可以推断，从1990年至今制造的失地农民已经远远超过2000万人。

　　我的权利？

　　2002年8月29日颁布的《农村土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，尤其是流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则、土地承包经营权流转的主体是承包方、承包期内，发包方不得收回承包地等规定，对于稳定农村的人地关系具有积极作用。

　　但制度与制度的执行之间存在巨大的差距。

　　据记者在经济发达的浙江农村调查，90%以上的村委会主任对土地的概念仅有一条，即村里的土地是国家的，上级政府需要如何处理就如何处理，他们只有全力做好村民工作的义务。他们中几乎没有人看过《土地管理法》以及今年3月份实施的《土地承包法》。

　　不仅集体土地的代表者如此，具体执行国家土地政策的许多镇党委书记、镇长们也未研读过两法，对他们而言，县一级红头文件具有更大的敦促力。

　　作为农地经营者的广大农民，在自身素质限制以及信息渠道不畅的环境中，他们不太可能具有与村、镇干部坐下来谈判的实力，对村、镇推行的某些土地方略并不具备判断其价值的能力，往往认为村、镇干部代行的是法律的权力。

　　最明显的莫过于农地的流转。尽管法律赋予农民具有流转土地的权利，但在土地市场需求高于供给、流转的第三方监督缺失的情况下，基层政府很容易同集体经济组织的代表者形成合谋，农民往往孤立无援，对村委会与基层政府的交错关系甚至找不出破绽。

　　据浙江省农调队的调查，95%以上的失地农民没有见过任何征地的公告、文件、手续，85%的的农民没有参加过征地的村民大会，70%的农民不清楚具体的征地费数额。

　　中国社科院农村发展研究所副研究员王小映认为，农地征用因改变土地用途而增值数倍、数十倍，这种以土地征用实现土地发展权及土地涨价归公的制度安排，并不能保证土地增值收益的合理分配，现实是城乡之间的不公平分享。

　　北京大学中国经济研究中心周其仁教授认为，国家以法律的形式稳定农民与土地的关系，进而实现耕地保护和粮食安全，但实际上农村社区多年的内部规范更起作用，基层权力借公共利益之名将农民从土地上赶走。一方面耕地越来越少，另一方面基层政府手中囤积的土地越来越多，耕地管制趋于失效。

　　实质上，我国国有土地所有权的相当一大部分职能是由县（市）政府代行，他们具体负责出让或划拨土地使用权，并取得土地收益。有学者指出，以法令规范土地使用，应当首先规范土地利益的获得者。（来源：《经济》）