王立权 顾少华 刘冰本 报记者 马述

　　五常市农民赵发在尚志市乌吉密乡张家湾村山头里屯有150亩承包地，今年种植的水稻获得了丰收。由于担心再一次遭遇去年冬夜那一幕，他至今不敢打稻子。去年11月28日深夜，一伙人突然来到他的承包田，强行运走了70袋稻子。这伙人中有尚志市法院执行庭的工作人员，还有尚志市畜牧局草原监理站（以下简称草原站）人员。

　　赵发水稻被扣押的起因是，去年春天草原站认为赵发承包的150亩地属于草原，赵发毁草开荒应予处罚。由于赵发不服草原站的处罚决定，所以草原站申请法院强制执行，扣押了赵发的70袋水稻。赵发说，他耕种的土地属于曾经一度撂荒的旱田，并且他与当地村委会的土地承包合同已经公证，应受法律保护，草原站的处罚行为违法。

　　今年10月20日，草原站又下达交费通知书，要求赵发交纳草原管理费14915元，如拒绝交纳，将再次申请法院强制执行。为避免去年冬夜那一幕重演，赵发向尚志市人民法院起诉，但是法院拒绝受理。

　　11月份，赵发向省长信访电话办公室反映此事。11月28日记者随省长信访电话办公室和省畜牧局草原处的4位同志前往尚志市调查此事。这一天恰好是赵发的70袋稻子被法院扣押一周年。草原站认为赵发非法开垦草原，承包合同无效

　　赵发遇到的麻烦源于6年前他签订的一份土地承包合同。1997年，五常市志广乡农民赵发与当时的尚志市三阳乡机械化村村民委员会签订承包合同，赵发承包该村山头里屯150亩撂荒地（大梨片地），承包期30年。此后赵发每年在这片耕地上种植大豆和水稻。2001年4月，该合同在尚志市公证处公证。

　　去年4月19日，草原站人员向赵发询问有关150亩土地的开发情况，并做了询问记录。询问记录反映，询问人并未明确指出赵发非法开垦草原并应受处罚，所以赵发并未在意。5月20日，草原站向赵发下达行政处罚决定书，认为赵发非法开垦草原157亩，应该缴纳罚款42390元；该处罚决定还要求1997年以来赵发开垦的草原必须退耕还草。

　　该行政处罚决定书结尾写道，赵发如不服处罚决定，可在规定日期内向上一机关申请复议或向人民法院起诉；逾期不起诉、又不执行的，将申请人民法院强制执行。赵发没有申请复议或起诉。他认为承包合同已经公证，受法律保护。

　　是草原还是耕地仍存在争议

　　150亩土地的使用权归机械化村（今张家湾村）拥有，对于这一点各方意见一致。争议之处在于这150亩大梨片地是否属于草原。

　　当年与赵发签订合同的三阳乡机械化村，2001年并村并乡后，如今已是乌吉密乡张家湾村的一部分。接受采访的乌吉密乡领导和张家湾村干部都以“并村并乡不久、不熟悉情况”为由，表示难以认定赵发的承包地到底属于草原还是耕地。但是这150亩大梨片地的开发过程，各方却一致认同：1978年国家投资在赵发承包的山头里屯150亩土地上设立了开荒点，后来撂荒，当地人称之为“大梨片”。1997年6月20日，赵发与当时的机械化村签订了承包该村山头里屯150亩大梨片地合同。合同规定，承包人一次性交清承包金2．2万元后，在此后的30年承包期内，承包人免纳各项税费和提留款。该合同虽然没有明确指出承包地的用途，但是从合同条款看，发包人无疑是将其作为耕地发包的。

　　当年代表村委会签订承包合同的许传宁，在接受记者采访时说，赵发的承包地不是草原，而是旱田。他说：“我是当时机械化村的村民委员会副主任，由于当时村委会主任不识字，所以我被授权代表村委会在赵发的承包合同上签字。”《关于承包山头里屯西北沟大梨树片会议记录》显示，将大梨片承包给赵发，是经当时村党支部委员会研究、同意的。

　　乌吉密乡畜牧发展中心郝主任认为，机械化村在明知是草原的情况下，仍将150亩草原作为耕地对外发包，属违法行为，该合同无效，承包人应接受处罚。

　　草原站的依据是一份草原使用证。从草原站提供的使用证复印件看，该证核发单位是尚志市人民政府，颁发日期为1995年10月，该证确认机械化村拥有1500亩国有草原使用权。

　　然而核心问题却是：赵发承包的150亩土地是否在该村1500亩草原之内？草原站向记者提供了一份《机械化村草原界线图》复印件，郝主任手指图中一处没有具体标志的地方对记者说：“赵发的承包地就在这儿。”记者发现该图只有草原站一家单位的印章。

　　赵发却说，图中被圈为猪胃形状的旱田区域才是他的承包田。

　　草原站的行政处罚理由充分吗

　　假如赵发的承包地真像草原站所说属于草原，那么草原站的执法行为仍值得探讨。

　　首先，草原站为何在赵发非法开垦草原6年后才做出处罚决定？乡畜牧发展中心郝主任对此是这样解释的：赵发的承包地位置偏僻，如果没有群众举报，草原站至今不会发现赵发非法开垦草原。

　　哈尔滨国安律师事务所律师刘桂荣认为，根据我国《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”草原站第一次作询问记录时已经是赵发承包耕种的第7个年头。

　　其次，既然草原站认为机械化村明知故犯，把草原作为耕地发包。那么草原站为何不处罚毁草开荒的主要责任者当地村委会？草原站负责人解释了他们的“处罚逻辑”：赵发是开垦草原的具体实施者，如果赵发觉得冤屈，可以在接受处罚后去法院起诉，向发包单位张家湾村民委员会索赔。

　　如果赵发承包地属于草原，那么根据“黑龙江省人大常委会关于进一步贯彻实施《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》的决定”规定，“承包合同经依法确认无效后，应终止执行”，具体地说，“国家所有由集体长期使用的草原”“改变用途的”应由县级人民政府收回使用权，重新确定使用单位。由此看来，草原站无权裁定赵发的承包合同无效，只有县级人民政府才有权收回使用权，只有人民法院才有权确认合同无效和撤销公证。经公证的合同受法律保护，草原站不能绕过合同，来处罚合同的任何一方。

　　最耐人寻味的是，乡畜牧发展中心负责人说：“赵发今后可以继续承包这150亩土地，但是应该退耕还草，养牛养羊。不过，如果赵发继续在承包地上种庄稼，其本人须首先向草原站和草原站的上级单位尚志市畜牧局申请，并征得同意。”

　　如此看来，草原站的真实意思是一切都有商量余地，不过赵发须待交纳罚款后再说。

　　对此赵发指出，张家湾村村民至今仍有人在草原站认为的草原上包地耕种。他说出了两位刘姓村民的名字。对于赵发的质问，乡畜牧发展中心负责人既未承认亦未否认。

　　就采访中收集到的与草原站相左的观点，记者询问了同去调查的省畜牧局草原处处长吴滨生。吴处长同意当地草原站的处罚行为。吴处长认为，草原站可以只处罚毁草开荒的具体实施者，承包人如果觉得处罚不当，可以找原发包人；针对国家行政处罚法规定，违法行为二年内未被发现的，不予处罚的这一条款，吴处长的理解是，承包人的违法行为在继续，草原站的处罚不受该法条约束。至于草原站可否绕过公证合同来处罚赵发，吴处长说，草原站如果就此向法院提起诉讼费时费力，也没有这个必要，草原站可以依照草原法规定直接处罚承包人。

　　国家法律规定，法院在审理案件过程中，如果发现合同违反国家法律，可以不经当事人申请，主动确认合同无效。法院曾受理草原站申请，扣押了承包人的水稻，为什么当初审查当事人申请时，不主动确认合同无效呢？面对记者的提问，吴处长表示，要就此询问一下有关部门。

　　不能再诉诸法律解决了吗

　　10月20日接到草原站的交费通知书后，赵发于11月1日向尚志市人民法院起诉，要求法院撤销10月20日草原站的交费通知书。尚志市人民法院不受理赵发的行政起诉状，其理由是：由于去年赵发没有在草原站规定期限内申请复议或向法院起诉，已经失去了诉权。而赵发的诉讼代理人刘桂荣律师认为，10月20日的交费通知书是草原站的一个具体行政行为（不是罚款，而是要求赵发交纳草原管理费），赵发有权就此起诉，要求法院撤销交费通知书。法院却认为此次交费通知书乃是去年草原站行政处罚决定的延续，所以不受理赵发的起诉。

　　值得注意的是，尚志市法院没有依法下达有关不立案的裁定书。刘桂荣律师说，在基层法院没有下达不立案裁定书的情况下，上级法院难以受理赵发起诉。

　　如今天寒地冻，赵发担心水稻再次被扣押，至今不敢打稻子。赵发说他自己平生从未体验到如此巨大的孤独无助的感觉。（黑龙江日报）