印象里除了精卫与荷兰人之外，填海造地的事真不多。不过，山东荣成海达造船有限公司看着碧波荡漾的海域动了心，愣是用一车车的石块和水泥填海造地50多亩，但该公司没想到，这叫非法用海！根据国家海洋局去年11月28日的《行政处罚决定书》，海达公司不仅要交纳罚款51万余元，还要把已经凝固的水泥和沉入海底的石块捞出来，恢复海域原状。

　　今天上午，自认为根本无法做到这一点的海达公司在北京市第一中级法院状告国家海洋局，该公司认为国家海洋局的处罚认定事实有误，适用法律错误，而且无法实施，应予撤销。围绕此案的是是非非，双方唇枪舌剑，在法庭上展开激烈交锋。

　　为扩大业务造船公司围堰填海

　　海达公司位于山东省荣成市俚岛镇，确切地说是胶东半岛东端。俚岛三面环海，海岸线长达30公里，境内为低山丘陵区。海达公司的主营业务是建造钢质渔船和冷藏运输船，但是，俚岛港仅可停泊3000吨级客货轮，为了将修造船业务扩大到5千吨，该公司必须修建万吨深水舾装码头和5千吨级滑道。看着一望无际的广阔海洋，海达公司动起了填海造地，并在新地上建设码头和滑道的念头。

　　2000年11月18日，海达公司向荣成市海洋与渔业局提出申请，要求在该公司西北侧新建用于制造和修理船舶用的两条承重3000吨的滑道，需填海18700平方米。荣成市海洋与渔业局将该请示转报荣成市政府后，荣成市计划委员会于2001年3月14日下达了《关于海达公司新建船坞项目的批复》。海达公司负责人告诉记者，得到批复后，该公司开始施工，他们先用船载着大块大块的石头，在海上把石块放入海中，再以水泥凝固，慢慢与陆地连接成一条围堰，再往围堰里填土造地。就这样，海达公司硬是造出数十亩地来。

　　非法用海中央严厉打击

　　就在海达公司依仗填海造出来的土地扩大业务之时，一场全国性的专项打击违法填海行动开始了。据国家海洋局执法总队透露，沿海一些地区从部门利益出发，违法填海现象严重，其中尤以福建和广东为甚。为此，中央在去年部署了专项打击行动，共查处10个违法填海案件，其中就包括海达公司。

　　海达公司不服国家海洋局的处罚，并将其告至北京市一中院。这是国家海洋局首次成为行政官司的被告。围绕此案，当事双方在三个方面形成争议。

　　政府违法批准后果谁来承担

　　事实上，荣成市计划委员会已经批复同意海达公司填海造地，因此海达公司坚持认为自己是在依法取得了政府的批准文件之后才开始实施填海工程的。国家海洋局则认为，按照审批权限，海达公司填海57.02亩，在《海域法》施行前，应由山东省威海市政府核批，在《海域法》实施后，应由山东省政府批准，而海达公司所取得的是县级市荣成市计划委员会的批准，该部门根本无此批准权力。但是，海达公司认为其是向海洋管理部门提出的申请，该部门转交给计委批复，这种行为的后果不能由该公司来承担，应该说该公司的填海工程已依法向政府办理了报批手续。

　　海达公司对如何合法用海是否毫不知情呢？国家海洋局认为，山东省海洋与渔业厅曾于2001年12月发布公告，要求已使用海域的单位和个人，务必于2002年3月31日前依法办理海域使用手续，确认海域使用权。但海达公司并未依公告办理海域使用证，这种非法用海的后果只能由该公司来承担。

　　行政处罚是否适用《海域法》

　　《海域法》从2002年1月1日才生效，海达公司认为其填海行为早在2001年12月就已完成，国家海洋局不能依据后生效的法律对法律生效之前的行为进行处罚。

　　实际上，虽然《海域法》没有溯及力，海达公司的想法仍是一厢情愿。国家海洋局举证说，海达公司的违法填海行为一直在持续。去年8月18日执法人员测量后发现该公司违法填海面积已经从两个月前的39亩增加到57.02亩。当时现场有正在运送填海石块的施工车辆，滑道坞台两侧大量堆放用于填海的石块。国家海洋局认为，这充分证明海达公司一直在违法填海造地，对其处罚完全适用《海域法》。此外，国家海洋局辩解说其并没有对海达公司在《海域法》实施前的非法用海行为进行处罚。海达公司的非法用海行为在《海域法》实施之后仍在继续，海洋局对该公司仍然持续的非法用海行为适用《海域法》进行处罚，当然是正确的。

　　海域能不能再恢复原状

　　对海达公司来说，罚款51万余元无所谓，辛辛苦苦填海造出的土地要恢复原状，这是最不能接受的。填海造地后，该公司在新生成的土地之上建造了船台，前后共投资3000多万元，这些投资都是山东省政府扶持的贴息银行贷款。按照国家海洋局的处罚令，海达公司不仅要退还占用的海域，还要恢复海域原状，这意味着海达公司还要再付出3000多万元来把原来填入海中的石头等物给挖出来。而海达公司认为，事实上该海域根本无法恢复原状，如果拆除现有设施，还将造成周边海域大面积的污染，因此，国家海洋局的处罚决定无法实施。此外，船台被拆除后，不仅海达公司无力偿还银行贷款，而且该公司还将从此停业。

　　国家海洋局认为，海达公司只从自身利益出发，没有考虑到国家的用海管理秩序，没有考虑到国家的法律尊严，没有考虑到国家的根本利益和长远利益。根据法律规定，任何形式的用海行为都必须进行海域使用论证，符合该海域的功能区划。若一味的按照自己的意志用海，擅自改变海域的自然属性，将对国家的海洋资源和海洋环境造成难以恢复的破坏。国家海洋局认为，不管恢复海域原状难度多大，谁酿下的苦果由谁来吞。

　　本报记者杨昌平