“禁讨令”：法律越位撞倒公民权利？(图)

http://www.sina.com.cn 2004年02月22日13:57 沈阳今报

　　依靠法律救济和社会保障，尽量避免更多贫困的人走上乞讨之路，这应该是全社会人努力的方向。大孟绘法眼聚焦④法律的两种选择

　　无论道德还是法律，对于以丧失尊严换取最低生存保障为诉求的乞丐，期望他们以一种体面且能分清场合的方式进行乞讨，这无疑是一种有悖人性的苛求。

　　面对这部分堪称最弱势的群体，法律显然要有所为，有所不为。任何行业都鱼龙混杂，对恶意、违法乞讨，可以依据现行法律法规，如《治安管理处罚条例》、《城市道路交通管理条例》等严厉打击，维护社会秩序。

　　而认为乞讨者衣衫褴褛有碍城市形象，就以法律的名义阻止他们在某一区域进行乞讨，这显然不是一个法治社会应该行使的管理方式和秉承的人文风范。形象再如何重要，也不应取消和限制行乞者的基本权利，这是不可逾越的底线。

　　新闻背景

　　A．设置禁讨区

　　2003年12月15日，苏州市民政局、公安局、城管局联合发布《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，禁止在火车站、三星级以上宾馆周边繁华街区以及风景旅游区、重要公务活动场所、交通要道进行乞讨。对屡劝不听者，可以进行罚款、治安拘留，移送回原籍，严重的将追究刑事责任。

　　B．认清真面孔

　　2月6日，沈阳市救助管理站发表了《致全体市民公开信》，呼吁市民在救助的同时分清“懒汉”和乞丐。在这封信中，救助管理站说沈阳市街头常年流浪或乞讨人员中，至少有200张以上的面孔是救助管理站工作人员早已熟悉的，他们利用市民的爱心以乞讨为生财之道。

　　C．拘留假乞丐

　　2月14日，北京市崇文公安分局前门大街派出所依照新下发的《关于实行对流浪乞讨过程中强索强要等行为依法予以处理意见的通知》，将一伪装成女大学生、谎称家庭贫困父母有病而无钱上学的乞讨者处以十天行政拘留。

　　议题一：收容遣送管理办法废止后，城市流浪乞讨出现了不少新问题，在此有必要探讨的是，乞讨是不是个人的一种自由？

　　沈岿（北京大学法学院副教授）：乞讨当属个人自由。在法律的视野里，自由就是一种随自己意志从事某种活动而又不侵犯他人自由的资格。从这个意义上讲，正常的乞讨，即非强制性地向他人要钱要饭，既没有偷和骗，也没有抢，无疑属于个人的自由。尽管他是在用自己的不幸来博取别人的同情，有些感情上的强制成分，但到底是否给予施舍，完全取决于施舍者本人的愿意与否。

　　张起淮（北京蓝鹏律师事务所主任律师）：从法理上讲，生存方式的选择是人的基本权利之一，也是每一个人拥有的自由，每个人都有权选择自己的生存方式。我国现有的法律并没有禁止公民选择沿街乞讨的生活方式，因此，公民有权利选择这种生存方式，但乞讨不应该成为一种职业，当乞讨职业化、专业化甚至机构化时，乞讨已经不再是原来意义上的乞讨了。

　　温辉（国家检察官学院讲师，法学博士）：在一个社会中，法律只是调整社会关系的规范之一，除法律之外，还有习惯、道德等规范。乞讨问题在我国不是由法律来调整，而是由习惯、道德来调整。因此，尽管乞讨权不是法律上的权利，但必须承认它是“习惯法”上的权利。当前一些人之所以忽视这种权利，原因在于，尽管我们的法律由收容遣送变成了救助，但这些人的观念还是没有转变，还是只会从管理而非人权保障的角度来看待流浪乞讨问题。

　　邹开红（北京市东城区检察院检察官）：在社会保障制度不健全的今天，不承认乞讨自由是不现实的，因为目前救助站给予救助的能力是有限的，无法保障每个乞讨者都能获得救助。再说，乞讨和施舍都是个人的自愿行为，属于两个民事主体之间的赠与关系，政府也没有必要干预这一私人行为。至于有人说，因为我国宪法没有明确规定乞讨是公民的一种自由，所以政府没有义务为乞讨者提供保障和救济，这显然是不对的。

　　议题二：目前，城市流浪乞讨人员的增多给城市发展、社会治安带来了新问题，一些城市如北京、苏州等先后在一些公共场所划定“禁讨区”，禁止流浪乞讨人员在那里从事乞讨。在法律上，政府是否有权设置“禁讨区”呢？

　　沈岿：从抽象意义上讲，禁讨是对个人自由的限制，是对乞讨者的歧视。乞讨既然是个人的一种自由，在乞讨者仅仅是乞讨而没有从事任何违法活动的情况下，政府凭什么去干预乞讨？公共场所属于社会全体成员共同所有，所有的人都有权去，作为社会成员之一的乞讨者当然也可以去。我在国外时，就看到东京、纽约的地铁站经常有人在乞讨。

　　温辉：乞讨本身并不是一个法律问题，只是因为乞讨者结成帮派并相互争斗等因素给居民的出行、社会治安等带来了负面影响，政府才考虑禁讨。实际上，这些负面影响，依据现行的法律法规，如《治安管理处罚条例》、《城市道路交通管理条例》等足以解决，政府没有必要过分担心。有些人反对正常乞讨的主要理由是乞讨者的形象影响了市容，但什么叫影响了市容，丑女算不算影响了市容？法律不可能给出一个标准！

　　议题三：在城市乞讨大军中，有相当一部分是未成年人，甚至是四五岁的儿童，而指使他们乞讨的，往往是他们的父母、亲戚或其他组织者。法律如何规治这些“幕后人”呢？

　　张起淮：我国《义务教育法》、《未成年人保护法》以及我国参加的《国际儿童公约》都对儿童的权利给予了保护。从这些保护未成年人权益的规定来看，在我国，未成年人流浪乞讨是法律不允许的。因此，包括未成年人父母在内的任何人都不得指使未成年人乞讨。否则，指使者将要承担相应的法律责任。

　　温辉：指使、强迫未成年人乞讨，是变相雇用童工，可以依据未成年人保护法、义务教育法等有关规定予以惩治；如果涉及到拐卖儿童，还得追究其刑事责任。同时，应监督行乞儿童的父母或监护人切实履行保障未成年人接受义务教育的义务。

　　沈岿：如果是未成年人的父母或监护人指使其外出乞讨时，即使没有使用暴力，也应视为没有尽到监护职责，有关部门可以依法指定新的监护人，以维护未成年人的合法权益；如果是未成年人父母或监护人之外的其他人指使的，应视为对未成年人的合法权益的侵害。

　　议题四：一方面政府设置禁讨区有悖法理，另一方面繁华路段的乞讨甚至恶意乞讨行为确实越来越多，那采用一种什么样的管理模式，才能既有效遏制恶意乞讨，又不至于侵犯正常乞丐的公民权利？

　　沈岿：现代人应该以一种成熟的心态来平等对待流浪乞讨人员，不要搞敌对。流浪乞讨是一个社会现象，它很早就存在，随着贫富悬殊的扩大、城市化进程的加快，这种现象还有增多的趋势。要想减少这一现象，就必须通过综合的经济与社会发展来减少贫困进而减少乞讨，而不能仅仅依赖所谓的社会治安综合治理。今天的救助站面临这样一个问题，就是没有足够的经费，进而造成流浪乞讨人员得不到较好的待遇，流浪乞讨问题自然无法解决。

　　邹开红：在解决流浪乞讨问题上，我国政府不能忘记自己负有《经济、社会与文化权利公约》规定的国际义务，其必须保障人人有免于饥饿的基本权利。在无法通过其他途径获得生存所需要的食物、衣服时，应该允许个人通过乞讨来满足其生存的需要。因此，政府不能仅从技术层面，即从如何方便政府管理流浪乞讨的层面来解决问题，这样做决非良策。从根本上讲，流浪乞讨问题的解决，取决于社会保障措施的完善。

　　张起淮：要解决流浪乞讨问题，在目前制度建设方面，应该注意以下几点：一是要充分发挥城市社区和农村村委会的职责与作用，创造就业机会，教育好逸恶劳者，从源头上减少乞讨人员数量；二是建立以政府投入为主、社会捐助为辅的资金筹措机制，提高救助站的救助能力；三是社会有关部门要积极协调，通力合作，防止行乞者组织帮会；对操纵、拐骗、强迫未成年人从事职业乞讨，带有黑社会性质的团伙要依法打击。据《检察日报》